Bulgaria / Regional Court – Varna / No. 6972/2021

D.K.K. vs the National Assembly of the Republic of Bulgaria (Народно събрание на Република България) and alternatively (if this claim is not successful) vs the Director of the Customs Agency (Агенция „Митници“)
Deciding body type
National Court/Tribunal
Deciding body
Regional Court – Varna
Decision date
ECLI (European case law identifier)
  • Bulgaria / Regional Court – Varna / No. 6972/2021

    Key facts of the case:

    On 8 June 1987, the applicant was appointed an employee of the Customs Agency. On 1 January 2019, a set of amendments to the Customs Act entered into force, one of which envisaged that customs officers with supervisory and investigative powers may only be persons who have not been charged with or indicted for an intentional offence of a general nature. Based on this rule, on 3 October 2019, the Director of the Customs Agency dismissed the applicant on the ground that he was charged with a criminal offence. The applicant successfully appealed the dismissal before the administrative courts and was reinstated by a court decision as of 5 March 2021. In the course of these proceedings, the provision of the Customs Act that served as the basis for his dismissal was declared unconstitutional by the Constitutional Court. Based on the outcome of this case, the applicant filed a claim against the National Assembly and the Director of the Customs Agency requesting compensation for the damages suffered as a result of the dismissal (pecuniary damages representing the loss of earnings and non-pecuniary damages representing the applicant’s deteriorated health condition).

    Key legal question raised by the Court:

    The key legal question raised by the court was whether the legal provision adopted by the parliament was a substantial violation of EU law, which is a mandatory precondition for holding the parliament liable for damages according to the Liability of the State and Municipalities for Damages Act.

    Outcome of the case:

    The court found the parliament guilty of adopting a legal provision in violation of EU law and awarded compensation to the applicant for the pecuniary damages suffered as a result of his dismissal based on that provision. The amount of the awarded compensation was lower than the one requested by the applicant, as the court reduced the duration of the period during which the applicant was dismissed. The claim for non-pecuniary damages was rejected. Concerning the awarded compensation, the court noted the provision adopted by the parliament, which required customs officers with supervisory and investigative powers to be only persons who have not been charged with or indicted for an intentional offence of a general nature, was a violation of the applicant’s right to work as laid down in Article 15(1) of the EU Charter of Fundamental Rights. According to the court, this restriction was disproportionate to the pursued objective and therefore represented excessive interference with the protected right. The court noted that the provision did not leave any room for discretion on the part of the management of the Customs Agency and thus created exclusive and unlimited possibility for the investigating authorities to prevent any individual from getting a job or the cause their dismissal by charging them with a criminal offence without regard to the actual evidentiary support of the accusation as the bringing of charges is not subject to judicial review. Thus, according to the court, with the newly adopted provision the parliament had restricted the access to work in the same way for accused and convicted persons. Furthermore, the court concluded that the violation of the EU law was substantial. For this conclusion, the court referred to the criteria for assessing the violation as substantial defined in the case law of the European Court of Justice, in particular joined cases C-46/93 and C-48/93. Finally, according to the court, since the contested provision constituted a substantial violation of at least one of the articles of the EU Charter of Fundamental Rights referred to by the applicant, checking whether other articles were violated was not necessary.

  • Paragraphs referring to EU Charter

    “Further, [the applicant] claims that the provision of Article 10(1), second sentence, of the Customs Act was also adopted in material breach of European Union law, in particular Article 15(1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, which provides that 'everyone has the right to work and to pursue a freely chosen or accepted occupation'. The applicant claims that the rule was also adopted in breach of Articles 48 and 52 of the Charter, Article 6(2) and Article 8 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. It is alleged that Directive (EU) 2016/343 of the European Parliament and of the Council of 09.03.2016 on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right of persons to be present at the trial in criminal proceedings has also been violated, since according to the Directive Member States must ensure that suspects and accused persons are presumed innocent until proven guilty in accordance with the law. Furthermore, Member States should not present suspects and defendants as guilty before the final decision. He claims that the principle of proportionality under Article 5(1) and (4) of the EU Treaty has also been infringed. It is claimed that the provision infringes the principle of proportionality of the restrictions imposed, which prevents restrictions on the rights of the accused going beyond what is necessary for the administration of justice.”

    “[The defendant] claims that, on the basis of Article 45(4) TFEU, the provision of Article 45 guaranteeing the free movement of workers within the Union does not apply to employment in the public administration, as in the present case. It is submitted that even if there is an infringement, it is not material. It is submitted that the ECJ has adopted an approach of limiting the possibilities in which liability may be incurred in relation to legislative activity. It is claimed that the criterion of whether an infringement is sufficiently serious is whether or not the national authority has a wider discretion, and that the National Assembly, as a legislative body with a mandate derived directly from the people, implies a wider discretion which is in fact a manifestation of State sovereignty.”

    “The first provision cited by the applicant, that of Article 15(1) of the Charter, guarantees the right to work at the level of European Union law and provides that "everyone has the right to work and to pursue a freely chosen or accepted occupation" and the case-law of the CJEU has consistently adopted the principle that restrictions on the exercise of the freedom to pursue a particular occupation are impermissible where the aim pursued is disproportionate or there is excessive interference affecting the essence of the right guaranteed.”

    “In the context of the above mentioned norm and the established case law of the ECJ, the court should assess whether the norm of Art. 10(1) of the Customs Act, in the version promulgated in State Gazette, no. 98 of 27.11.2018, providing that the position of a "customs officer" is incompatible with a person's being charged with an intentional offence of a general nature, is contrary to the freedom of work proclaimed in Article 15 § 1 of the Charter. In this connection, the possibility of restricting access by a certain category of citizens to professions which essentially perform a public function, such as the civil service in the customs administration, cannot be denied as inherently incompatible with the fundamental rights of citizens regulated by the Charter. This is so in so far as the performance of a public service in the public interest can only be expected and sought from persons in respect of whom the law has created guarantees that, when they hold public office, they will perform that public function not only efficiently, effectively and responsibly, but also loyally. The right to work, in particular to hold a post in the customs administration, is not absolute, and the national public authorities may adopt appropriate regulatory measures aimed at improving its efficiency by recruiting customs staff of excellent moral integrity, thereby protecting the specific authority of the civil service.”

    “At the same time, the scope of state intervention is defined at the European level by the criteria articulated in the ECHR and consistently upheld in a number of ECtHR decisions - that the measures are provided for by law, are necessary in a democratic society in the interests of national security and public safety or the economic well-being of the country, to prevent disorder or crime, to protect health and morals or the rights and freedoms of others, pursue a legitimate aim and strike a reasonable balance between the means used and the means employed. The criteria referred to overlap with the ECJ's understanding of the requirement of proportionality of interference with fundamental rights guaranteed by the Charter, and in its case law the ECJ has methodically adhered to the standards requiring that "acts of the institutions of the Union must be capable of achieving the legitimate aims pursued by the legal framework in question and must not go beyond what is appropriate and necessary to attain those aims".

    "In the present case, the Court finds that the adoption of the wording of Art. 10(1) of the Customs Act, in the wording promulgated in State Gazette, no. 98 of 27.11.2018, the balance between the legitimate aims enshrined in the law and the protection of the interests of the individual proclaimed in Article 15 § 1 of the Charter has been violated."

    "In view of the foregoing, the Court finds that the impugned provision creates the preconditions for restricting the right to work without reaching the tolerable limit set by the reasonableness of Art. 15 § 1 of the Charter, beyond which the holding of a public office in a public administration, in particular in the customs administration, would be morally unacceptable since it does not take into account whether the person has actually committed a crime, does not take into account its public danger, nor the existence of a link between the crime and the office sought to be held or already held."

    "Accordingly, the right to work thus restricted does not achieve the real objective pursued, namely to ensure that the employees holding public office in the Customs Agency have the requisite moral qualities, which is why the norm of Art. 10(1) of the Customs Act, as promulgated in State Gazette, no. 98 of 27.11.2018 unjustifiably restricts the right to work of Bulgarian citizens, respectively contradicts Article 15, § 1 of the Charter, which is directly applicable and should always be respected with primacy over the law of the Member States."

  • Paragraphs referring to EU Charter (original language)

    „На следващо място [ищецът] сочи, че нормата на чл.10, ал.1, изречение второ от ЗМ е приета и при съществено нарушение на правото на Европейския съюз, в частност на чл.15, §1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, която предвижда, че „всеки има право да работи и да упражнява свободно избрана или приета професия“. Излага, че нормата е приета и в нарушение на чл. 48, и чл. 52 от Хартата, чл. 6, ал. 2 и чл.8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Твърди се, че е нарушена и Директива (ЕС) 2016/343 на Европейския парламент и на Съвета от 09.03.2016 г. относно укрепването на някои аспекти на презумпцията за невиновност и на правото на лицата да присъстват на съдебния процес в наказателното производство, тъй като съгласно директивата държавите членки трябва да гарантират, че заподозрените и обвиняемите се считат за невинни до доказване на вината им в съответствие със закона. Наред с това държавите членки не следва да представят заподозрените и обвиняемите като виновни преди окончателното решение. Излага, че е нарушен и принципът на пропорционалността по чл.5, ал.1 и 4 от Договора за ЕС. Поддържа, че разпоредбата нарушава принципа на пропорционалността на въведените ограничения, който не допуска ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието.“

    „[Ответникът] поддържа, че на основание чл. 45, ал.4 от ДФЕС разпоредбата на чл. 45 гарантираща свободното движение на работници в рамките на Съюза не се прилага по отношение на заетостта в публичната администрация, както в случая. Твърди се, че дори да е налице нарушение то същото не е съществено. Излага се, че СЕС е възприел подход на ограничаване на възможностите, при които може да се носи отговорност във връзка с осъществявана законодателна дейност. Сочи се, че критерий за достатъчно съществен характер на нарушението е дали националният орган разполага с по-широко право на преценка или не, а Народното събрание, като орган на законодателната власт, с мандат получен пряко от народа, предполага по-широко право на преценка, която фактически е проява на държавен суверенитет.“

    „С първата посочена от ищеца разпоредба, тази на чл.15, §1 от ХОПЕС, на ниво право на Европейския съюз е гарантирано правото на труд и същата предвижда, че „всеки има право да работи и да упражнява свободно избрана или приета професия”, като практиката на СЕС последователно възприема принципа, че ограничения върху осъществяването на свободата да се упражнява определена професия са недопустими в случаите, когато преследваната цел е непропорционална или е налице прекалена намеса, накърняваща същността на гарантираното право.“

    „В контекста на визираната норма и създадената практика на СЕС, съдът следва да прецени дали приетата от НС норма на чл. 10, ал. 1 от ЗМ, в редакцията обн. в ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г., предвиждаща, че длъжността „митнически служител“ е несъвместима с привличането на лицето като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, противоречи на свободата на труда прокламирана в чл.15, §1 от ХОПЕС. В тази връзка възможността за ограничаване достъпът на определена категория граждани до професии, които по същество изпълняват публична функция, каквато е държавната служба в митническата администрация, не може да бъде изначално отречена като несъвместима с основните права на гражданите, регулирани от ХОПЕС. Това е така доколкото изпълняването на публична служба в интерес на обществото може да се очаква и търси само от лица, по отношение на които законът е създал гаранции, че при заемане на държавна служба, ще изпълняват тази общественополезна функция не само ефективно, резултатно и отговорно, но и лоялно. Респективно правото на труд, в частност за заемане на длъжност в митническата администрация, не е абсолютно и националните, държавни власти могат да приемат съответните нормативни мерки целящи повишаване на нейната ефективност посредством набиране на митнически кадри притежаващи отличен морален интегритет, като по този начин се защитава и специфичният авторитет на държавната служба.“

    „Същевременно рамките на намесата на държавните власти се определя на Европейско ниво от формулираните в ЕКПЧОС критерии, последователно поддържани в редица решения на ЕСПЧ – мерките да са предвидени в закона, да са необходими в демократичното общество в интерес на националната и обществената сигурност или на икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето и морала или на правата и свободите на другите, да преследват легитимна цел и да постигат разумен баланс между използваните средства и целта, чието постигане се търси. Визираните критерии се припокриват с разбирането на СЕС по отношение на изискването за пропорционалност на намесата в гарантираните от Хартата основни права, като в практиката си СЕС методично се е придържал към стандартите, налагащи „актовете на институциите на Съюза да са годни да постигнат легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на тези цели”.“

    „В случая съдът намира, че с приемането на визираната редакция на чл. 10, ал. 1 от ЗМ, в редакцията обн. в ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г. е нарушен балансът между залегналите в закона легитимни цели и защитата на интересите на индивида, прогласени в чл.15, §1 от ХОПЕС.“

    „С оглед на горното съдът приема, че оспорената разпоредба създава предпоставки за ограничаване на правото на труд, без да е достигнат търпимият предел, заложен в разума на чл. 15, §1 от ХОПЕС, отвъд който заемането на държавна служба в публична администрация, в частност митническата, би било морално неприемливо тъй като не отчита дали действително лицето е извършило престъпление, не дава сметка за неговата обществена опасност, нито за наличието на връзка между престъплението на желаната за заемане или вече заемана длъжност.“ „Съответно така ограниченото право на труд не постига и преследваната действителна цел, а именно да гарантира, че служителите заемащи държавна служба в Агенция „Митници“ имат необходимите морални качества, поради което нормата на чл. 10, ал. 1 от ЗМ, в редакцията обн. в ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г. неоправдано ограничава правото на труд на българските граждани, респективно противоречи на чл. 15, §1 от ХОПЕС, която има пряко приложение и следва да бъде съобразявана винаги с примат над правото на държавите членки.“