CJEU Case C-829/24 / Opinion
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CJEU Case C-829/24 / Opinion
Key facts of the case:
Manquement d’État – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation des services – Article 63 TFUE – Libre circulation des capitaux – Directive 2000/31/CE sur le commerce électronique – Article 3 – Directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur – Articles 14, 16 et 19 – Règlement (UE) 2016/679 sur la protection générale des données – Articles 5, 6, 9 et 10 – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 11 – Droit à la liberté d’expression – Article 12 – Droit à la liberté d’association – Article 7 – Droit au respect de la vie privée – Article 8 – Droit à la protection des données à caractère personnel – Article 47 – Droit à un recours effectif – Article 48 – Droit à la protection du secret d’avocat – Droit de ne pas s’incriminer soi-même – Loi hongroise sur la protection de la souveraineté nationale – Institution d’un Bureau de protection de la souveraineté – Pouvoirs d’enquête, de transmission d’informations, d’évaluation et de proposition – Publication de rapports annuels – Activités de représentation d’intérêts – Activités de manipulation de l’information et de désinformation – Activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels étatiques et sociaux – Menace ou atteinte à la souveraineté nationale – Activités visant à influencer l’issue des élections et la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger – Article 4, paragraphe 2, TUE – Respect de l’identité et de la sécurité nationales – Intérêt général impérieux
Outcome of the case:
Nous proposons par conséquent à la Cour de statuer comme suit :
- En adoptant la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (loi n oLXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale), la Hongrie a violé l’article 63 TFUE, l’article 3 de la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2000, relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (« directive sur le commerce électronique »), les articles 14, 16 et 19 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, les articles 7, 8, 11, 12 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que les articles 5, 6, 9 et 10 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
- Le recours est rejeté pour le surplus.
- La Hongrie est condamnée aux dépens.
- Le Parlement européen, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, le Royaume d’Espagne, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume de Norvège supporteront leurs propres dépens.
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Paragraphs referring to EU Charter
175. La Commission soutient que la loi contestée viole la liberté d’expression et d’information (article 11 de la Charte), la liberté de réunion et d’association (article 12 de la Charte), le droit au respect de la vie privée et familiale (article 7 de la Charte), l’obligation de secret professionnel entre l’avocat et son client (article 7, lu conjointement avec l’article 47 de la Charte), ainsi que le droit de ne pas s’incriminer soi-même (article 48 de la Charte).
176. En vertu de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, ces dispositions et droits fondamentaux s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
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178. Dès lors, s’agissant de l’adoption et de la mise en œuvre de la loi contestée, la Hongrie est liée par les dispositions de la Charte.
179. Nous examinerons séparément les griefs tirés de violations des droits garantis par l’article 7 (Respect de la vie privée et familiale), par l’article 11 (Liberté d’expression et d’information) et par l’article 12 (Liberté de réunion et d’association) de la Charte pour vérifier, dans un premier temps, l’existence d’une ingérence dans ces droits [sous b) à d)]. Dans un deuxième temps, nous apprécierons ensemble si de telles ingérences sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et sont proportionnées à cet effet [sous e)]. Dans un troisième temps, nous analyserons l’existence d’une ingérence dans les droits garantis par l’article 7, lu conjointement avec l’article 47 (droit au secret professionnel entre avocat et client), ainsi que par l’article 48 (Présomption d’innocence et droits de la défense englobant le droit de ne pas s’incriminer soi-même) de la Charte et les éventuelles justifications qui y sont afférentes [sous g et h)].
180. Il convient d’examiner si les dispositions litigieuses comportent une ingérence dans la liberté d’expression et d’information, garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte, notamment, en ce qu’elles confèrent au Bureau des pouvoirs d’enquête et de publication et imposent aux organisations ou personnes concernées des devoirs de coopération correspondants.
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183. La liberté d’expression et d’information, garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte, comprend la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées sans qu’il puisse y avoir d’ingérence d’une autorité publique. En outre, lorsque sont concernés des journalistes et/ou des éditeurs et organes de presse du fait d’une publication d’un article de presse, la liberté d’expression et d’information est spécifiquement protégée par l’article 11, paragraphe 2, de la Charte, en vertu duquel la liberté des médias et leur pluralisme doivent être respectés (96).
184. En vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, il convient d’interpréter le champ d’application de ces droits en tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») relative à l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui détermine le seuil de protection minimale à cet égard (97), sans pour autant faire obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue (98).
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192. Par conséquent, les dispositions litigieuses comportent une ingérence dans la liberté d’expression et d’information garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte.
193. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, de la Charte, toute personne a le droit à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique. Ce droit correspond à celui garanti à l’article 11, paragraphe 1, de la CEDH et doit donc se voir reconnaître le même sens et la même portée que ce dernier, en tant que seuil de protection minimal, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte (voir point 184 des présentes conclusions).
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199. Par conséquent, les dispositions litigieuses comportent ou peuvent donner lieu à des ingérences dans la liberté d’association garantie par l’article 12, paragraphe 1, de la Charte.
200. L’article 7 de la Charte confère à toute personne le droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.
202. L’article 7 de la Charte protège d’abord les personnes physiques, bien que les personnes morales puissent aussi en bénéficier.
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205. Le droit au respect de la vie privée et familiale, consacré à l’article 7 de la Charte (117) englobe, notamment, la protection d’informations personnelles dont un individu peut légitimement attendre qu’elles ne soient pas publiées sans son consentement, en particulier de la réputation contre des attaques d’une certaine gravité et qui est effectuée de manière à causer un préjudice à la jouissance personnelle de ce droit (118).
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209. En l’occurrence, il n’est donc pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si, dans le contexte d’une telle publication, une personne morale en tant que telle peut également se prévaloir de la protection garantie par l’article 7 de la Charte, comme cela a été reconnu en matière de concurrence (122), notamment, pour voir protéger son image ou sa réputation (123). En tout état de cause, des accusations stigmatisantes publiques à l’égard d’une personne morale, telle qu’une organisation non gouvernementale, qui visent à remettre en cause le caractère objectif et fiable de ses activités de recherche, d’information et de publication, sont susceptibles de porter atteinte également à la réputation de ses gérants (124).
210. Par conséquent, les dispositions litigieuses régissant les pouvoirs d’enquête et de divulgation du Bureau comportent ou donnent lieu à une ingérence aux droits garantis par l’article 7 de la Charte.
211. Il convient dès lors de vérifier si les ingérences constatées dans les droits garantis par les articles 7, 11 et 12 de la Charte sont justifiées par la poursuite d’objectifs d’intérêt général impérieux, à savoir celui de la protection du débat politique et des élections internes invoqué par la Hongrie.
212. Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits garantis par la Charte doit, notamment, être « prévue par la loi », être nécessaire à atteindre effectivement des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union et être proportionné à cet effet.
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216. Il résulte des considérations qui précèdent que les ingérences constatées dans le droit à la vie privée et familiale, dans la liberté d’expression et d’information et dans la liberté d’association garantis par les articles 7, 11 et 12 de la Charte ne sont pas justifiées.
217. Par conséquent, les moyens tirés d’une violation des articles 7, 11 et 12 de la Charte sont fondés et doivent être accueillis.
218. La Commission invoque une violation du secret professionnel entre l’avocat et son client (ci-après aussi le « secret d’avocat »), au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte. Selon elle, l’expression « toute autre organisation ou personne », au sens de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la loi contestée, peut inclure les avocats, les cabinets d’avocats ou les organisations fournissant des conseils juridiques, ainsi que leurs clients. Ceux-ci pourraient être amenés, en réponse à une demande de renseignements du Bureau, à fournir des informations ou des documents couverts par le secret d’avocat. La Hongrie rétorque, en substance, que les garanties apportées par la loi sur la profession d’avocat, notamment à son article 9 et son article 13, paragraphes 2 et 3, suffisent à protéger le secret d’avocat.
219. La Cour déduit le secret d’avocat, notamment, de la protection de la vie privée au titre de l’article 7 de la Charte en tenant compte, en tant que seuil de protection minimale (article 52, paragraphe 3, de la Charte), de l’interprétation que la Cour EDH donne à la garantie correspondante prévue à l’article 8, paragraphe 1, de la CEDH (128). Cette garantie protège la confidentialité de toute correspondance entre individus et accorde une protection renforcée aux échanges entre les avocats et leurs clients, dans le cadre non seulement de l’activité de défense, mais également de la consultation juridique. Ainsi, l’article 7 de la Charte garantit le secret de cette consultation juridique, et ce tant à l’égard de son contenu que de son existence (129).
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224. Enfin, même à supposer que le Bureau soit lié par le secret d’avocat en vertu des articles 9 et 13 de la loi sur la profession d’avocat, en raison de l’exclusion, selon l’article 8, paragraphe 2, de la loi contestée, de l’engagement d’un contentieux administratif à l’égard des mesures d’enquête du Bureau, il n’existe aucune voie de recours de droit administratif, telle qu’exigée par l’article 47 de la Charte (134), permettant au justiciable de faire vérifier son respect dans le cadre ou au terme des procédures d’enquête au titre des articles 6 à 8 de la loi contestée.
225. Il s’ensuit que les dispositions litigieuses portant sur les pouvoirs d’enquête du Bureau et leur mise en œuvre comportent une ingérence dans le secret d’avocat garanti par l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte.
226. Par conséquent, il convient de constater une violation de l’obligation du secret professionnel entre l’avocat et son client au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte et d’accueillir le présent moyen.
227. La Commission invoque une violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même (ci-après aussi le « droit au silence ») au sens de l’article 48 de la Charte. Selon elle, l’obligation de coopération prévue aux articles 7 et 8 de la loi contestée peut comporter l’obligation de fournir des informations auto-incriminantes, susceptibles d’être utilisées à l’encontre des personnes concernées dans le cadre d’une éventuelle poursuite pénale ultérieure ou parallèle, notamment en vertu de l’article 350/A du code pénal.
228. Le droit au silence, tel que reconnu par la jurisprudence de la Cour, découle de l’article 47, deuxième alinéa, et de l’article 48 de la Charte (135). La protection conférée par ce droit est tributaire d’une demande de renseignements intervenant dans le cadre d’une procédure pénale ou administrative répressive pouvant aboutir à l’adoption de sanctions pécuniaires et imposant des obligations de coopération à la personne incriminée qui peuvent être mises à exécution par des moyens de contrainte (136).
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231. Par conséquent, le grief tiré de la violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte doit être rejeté comme non fondé.
232. La Commission soutient que la loi contestée ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 5, paragraphe 1 (principes relatifs au traitement des données à caractère personnel), à l’article 6, paragraphe 1, sous e) (traitement nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement), à l’article 6, paragraphes 2 et 3 (bases juridiques pour le traitement), à l’article 9, paragraphe 2, sous g) (traitement nécessaire pour des motifs d’intérêt public important), et à l’article 10 du RGPD (traitement relatif aux condamnations pénales et aux infractions), ainsi qu’aux garanties de l’article 8, lu en combinaison avec l’article 7 de la Charte. En particulier, selon la Commission, la loi contestée ne prévoit pas de base juridique appropriée ou de « fondement légitime », au sens de l’article 8 de la Charte, pour traiter des données à caractère personnel. La Hongrie rétorque, en substance, que la base juridique idoine à cet effet serait l’article 6, paragraphe 1, sous e), du RGPD en tant que tel et, qu’en tout état de cause, cette loi est conforme aux exigences du RGPD.
233. Pour autant que les procédures conduites et les mesures adoptées par le Bureau impliquent le traitement de données à caractère personnel, elles doivent respecter les dispositions du RGPD, interprétées à la lumière de la garantie prévue à l’article 8 de la Charte, lu en combinaison avec la garantie du droit au respect de la vie privée reconnue par l’article 7 de la celle-ci (139).
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255. Nous en concluons que les dispositions litigieuses autorisent le Bureau à procéder à un traitement illicite de données à caractère personnel, qui peut même comporter des ingérences graves dans les droits fondamentaux garantis par les articles 7 et 8 de la Charte, sans pour autant prévoir de limitations suffisamment claires et précises pouvant être qualifiées de proportionnées au regard des objectifs d’intérêt général poursuivis par la loi contestée. Cela est d’autant moins justifiable que ce traitement peut concerner des activités qui impliquent des données sensibles, dont la simple expression d’une opinion publique (152)....
258. Dès lors, il convient d’accueillir le grief selon lequel la loi contestée ne satisfait pas aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de l’article 6, paragraphe 1, sous e), de l’article 6, paragraphes 2 et 3, de l’article 9, paragraphe 2, sous g) et de l’article 10 du RGPD, ainsi que des articles 7 et 8 de la Charte.
259. En conclusion, il convient d’accueillir le recours, à l’exception des moyens tirés d’une violation des articles 49 et 56 TFUE et du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte.
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Paragraphs referring to EU Charter (original language)