Article 4 - Prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment
Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 51 - Field of application
Key facts of the case:
A third country national residing in the Netherlands has not applied for asylum in this country and would be transferred to Italy in the framework of the Dublin Regulation. He alleged that he feared an inhuman or degrading treatment or punishment there (prohibited in Article 4 of the EU Charter). The Minister of Justice and Security refused to assess whether this fear was justified, because he would only do so in the context of an asylum application. The third country national alleged that this took away from him an effective remedy, which should be available to him also when he has not applied for asylum. This right is laid down in Article 47 of the EU Charter. The case was brought before the Administrative Jurisdiction Division of the Council of State, who, on the basis of the latest CJEU judgements, held that the third country national was right. Before transferring him to Italy, the Minister should judge whether his fear was justified.
Key legal question raised by the Court:
Does the Minister of Justice and Security have to assess whether the fear of an inhuman and degrading treatment or punishment is justified when he wants to transfer a third country national to another Member State in the context of the Dublin Regulation and when the third country national has not applied for asylum in the Netherlands?
Outcome of the case:
On the basis of the latest CJEU judgements the Division holds that the Minister has to assess whether the fear of the third country national in justified before transferring him to Italy, also when he has not applied for asylum or has withdrawn his request in the Netherlands. He therefore cannot be transferred without this check. This is of major importance for third country nationals who have not applied for asylum or withdrawn their application in the Netherlands and wish to resist being transferred to another Member State in the context of the Dublin Regulation because they fear an inhuman or degrading treatment or punishment. Before, they could be transferred without this check.
2. This judgement is about the scope of the remedy, referred to in Article 27, paragraph 1, of the Dublin Regulation, against an independent transfer decision. On the basis of case law of the Jurisdiction Division of the Council of State the Minister does not have to judge, in that case, whether the transfer conflicts with Article 4 of the EU Charter. If a third country national who has received an independent transfer decision feels that the transfer conflicts with this article, he may file an application for asylum. The Division refers for said case law yo its judgement of 5 March 2015, ECLI:NL:RVS:2015:788. The question is whether Union law denies this case law. The Division judges that this is the case on the basis of case law of the CJEU after 2015. This is explained below.
(...)
5. The District Court held that the view of the Minister that he does not have to judge an independent transfer decision in the light of Article 4 of the Charter, conflicts with Union law, differing from the judgement of the Division on 5 March 2015. It concludes that Article 26 of the Dublin Regulation is not excepted by Article 51 of the EU Charter. It also held that Article 26 of the Dublin Regulatin does not imply, by way of exception, that there is another remedy against this sort of transfer decisions than the one laid down in Article 27 of the Dublin Regulation. The fact that the Regulation makes a difference between persons who have and have not applied for asylum in the requesting Member State, is, according to the District Court, not a reason to find an implicit exception to the excplicitly guaranteed scope of the remedy mentioned.
Appeal
6.1. The Minister has also taken te view that the judgement of an alleged infringement of Article 4 of the EU Charter within the framework of an independent transfer decision does not fit in a system that is implied by the relevant European legislation. According to the Minister reliance on Article 4 of the EU Charter implies that the third country national still feels that he needs international protection and that he cannot go through these proceddings in another Member State due to sytemic defects in the asylum system there. That allegation uis not in line, according to the Minister, with not filing, in this case withdrawing, an application for asylum in the Netherlands. The Minister compares this with the situation in which the third country national refuses to formalise his wish to be granted asylum by really applying for asylum. The Asylum Procedures Directive provides the opportunity, in that case, to dismiss the application. In addition, the third country national does not get another opportunity when he appeals in order to have the risk of refoulement judged. The Minister, moreover, points out that the applicable Regulations and Directives do not prohibit to require that proceedings are instigated to investigate an alleged risk of refoulement, both to another Member Staten and to the country of origin.
Judgement of the Division
7. First and foremost it must be stated that taking a transfer decision pursuant to Article 26, paragraph 1 of the Dublin Regulation implement the Common European Asylum System and therefore gives effect to Union law within the meaning of Article 51, paragraph 1, of the EU Charter. This means that the Minister, when taking a transfer decision, must always respect the stipulations laid down in the Charter. This applies, among other things, even more when stipulations have an absolute nature, such as Article 4 of the EU Charter. The Division refers to the judgements of the CJEU of 16 February 2017, C.K. and others, ECLI;EU:C:2017:127, consideration 59, and of 19 March 2019, Jawo, ECLI:EU:C:2019:2018, considerations 77 and 78. These views apply to the implementation of the Dublin Regulation and therefore also to an independent transfer decision, which, as is clear, is also taken pursuant to Article 26, paragraph 1 of that Regulation. The Division therefore differs from the Minister and does not feel that the deciding factor in this case is that those two judgements were about cases in which there was a parallel request for asylum in the country of residence.
7.2. The right to an effective remedy, as laid down in Article 47, paragraph 1 of the EU Charter, applies to everyone whose rights and freedoms guaranteed by the legislation of the union are infringed. This includes among other things, the fundamental rights, incorporated in the EU Charter. In order to safeguard the effectivity of that remedy, a direct reliance on the Charter must therefore be made possible in the framework of that remedy. The system, used by the Minister, which the Divison it its judgement of 5 March 2015, agreed with, denies in this case a direct reliance on this stipulation in the framework of the remedy laid down by the Dublin Regulation, as referred to under 7.1. That case law, it is clear, states that asylum proceedings mustr be used to be able to rely on Article 4 of the EU Charter. According to the Division, and differing from its earlier case law, this is therefore not an effective remedy. This is even nore so, because a third country national may not be forced to apply for asylum. The Division notes that such an application is not about the transfer to another Member State, but about the return to the country of origin. If the third country national wishes to raise the question in the country of residence that he may not be transferred to another Member State on the basis of the Dublin Regulation, because will encounter risks that are too significant, that risk must be judged, also in the case of an independent transfer decision.
7.2.1. The reliance of the Minister on the case of the CJEU of 15 April 2021, H.A., ECLI:EU:C:2021:270, fails. This case shows that the principle of effective legal protection does not require that decisive circumstances which date from the day after the transfer decision has been taken, are taken into account, as long as another effective remedy is available in which those circumstances may be judged. In this case, however, there are no circumstances which date from after the transfer decision. The third country national has raised circumstances which he experienced in Italy prior to his arrival in the Netherlands and he could raise them no sooner than in the interview of 30 June 2021. Moreover, the jdugement does not mean that the Minister is therefore also free to make available reliance on Article 4 of the EU Charter by means of a application for asylum.
7.3.2. It is true that the CJEU held in its consideration 43 that a person who relies on that remedy, may not invoke the stipluations of that Regulation which do not apply to his case and therefore do not bind the authorities. This means that the third country national about whose situation a take back procedure, as referred to in Article 24 of the Dublin Regulation, is taking place, may not rely on all stipulatioins of the Regulation and the scope of the remedy in that context may therefore differ from from the take charge procedure, as referred to in Article 21 of the Dublin Regulation. However, this does not mean that reliance on Article 4 of the EU Charter is impossible for that reason in such a case.
7.3.3. To the contrary, the CJEU has, in various judgements, stressed the importance of the interpretation and application of the Dublin Regulation in line with Article 4 of the EU Charter and the point of departure that follows saying that transfer can only take place when it is ruled out that this transfer involves a real risk of the infringement of said stipulation. The Division refers, in this context, to, for example, judgements C.K. and others, considerations 59, 60 and 65, and Jawo, considertations 89-90. The mere fact that there was no independent transfer decision in these cases, is, as said earlier, no reason for the Division to conclude that these points of departuere do not apply. The third country nationaly is right in raising this point in his reaction to the answers of the Minister.
7.4. The plea of the Minister that the assessment of an independent transfer decision in the lights of Article 4 of the EU Charter does not fit within the GEAS, also finally fails. The Minister presumes that reliance on this stipulation always implies that there is a need for international protection and that such reliance therefore always has to do with the country of origing. The prohibition to treat someone in an inhuman and degrading way or punish him, laid down in that stipulation, implies in the framework of the transfer decision, however, only that there is a fear that the requested Member State violates this prohibition. This may also be the case when the third country national has not applied for asylum in the Member State in which he resides. The Division refers in this context to consideration 88 of the Jawo judgement, in which the CJEU has held that in order to apply Article 4 of the EU Charter it is not important whether the person involved runs the serious risk that that stipulation is violated at the moment of the transfer as such or during the asylum procedure or at the end of the procedure. The Minister also neglects in this case that the third country national may still end up in the asylum procedure after the transfer, as his application for asylum in Italy was still being dealt with according to the claim agreement. In additiion, it will be up to the Minister and the administrative court, when a third country national brings his case before them, to judge in every concrete case, whether he may end up a situation which conflicts with Article 4 of the EU Charter in another Member State when he does not get asylum or when he withdraws his application in the Netherlands.
7.5. It follows from the above that the District Court was right in holding that the Minister is obliged, also in the case of an independent transfer decision, when a third country national relies on this, to judge whether there is a risk that the transfer of this third country national conflicts with Article 4 of the EU Charter. The Division differs from its judgement of 5 March 2015, holding now that the requirement of an effective remedy, laid down in Union law, does not make it possible to refer the third country national to the asylum procedure. The District Court therefore was right in holding that it was unjustified that the Minister did not assess the fear, alleged by the third country national, that Article 4 of the EU Charter would be violated when he would be transferred to Italy
2. Deze uitspraak gaat over de omvang van het rechtsmiddel, zoals bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Dublinverordening, tegen een zelfstandig overdrachtsbesluit. Volgens de rechtspraak van de Afdeling is de minister in dat geval niet verplicht te beoordelen of de overdracht in strijd is met artikel 4 van het EU Handvest. Als een vreemdeling die een zelfstandig overdrachtsbesluit heeft ontvangen van mening is dat de overdracht daarmee in strijd is, kan hij een asielaanvraag indienen. De Afdeling verwijst voor die rechtspraak naar haar uitspraak van 5 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:788. De vraag is of het Unierecht zich verzet tegen deze rechtspraak. De Afdeling komt op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van na 2015 tot het oordeel dat dit het geval is. Dit wordt hieronder toegelicht.
Oordeel van de rechtbank
5. Anders dan de Afdeling in de uitspraak van 5 maart 2015 heeft geoordeeld, heeft de rechtbank overwogen dat het standpunt van de minister dat hij niet verplicht is een zelfstandig overdrachtsbesluit te toetsen aan artikel 4 van het EU Handvest, in strijd is met het Unierecht. Zij leest in artikel 26 van de Dublinverordening geen uitzondering op artikel 51 van het EU Handvest. Ook heeft zij overwogen dat in artikel 26 van de Dublinverordening niet bij wege van uitzondering tegen dit soort overdrachtsbesluiten een ander rechtsmiddel openstaat dan dat van artikel 27 van de Dublinverordening. Dat de verordening een onderscheid maakt tussen personen die wel en geen asielverzoek hebben ingediend in de verzoekende lidstaat, is volgens de rechtbank geen reden om een impliciete uitzondering te lezen op de expliciet gegarandeerde omvang van het genoemde rechtsmiddel.
Hoger beroep
6.1. De minister heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat beoordeling van een gestelde schending van artikel 4 van het EU Handvest in het kader van een zelfstandig overdrachtsbesluit niet past binnen het stelsel dat voortvloeit uit de relevante Europese regelgeving. Volgens de minister impliceert een beroep op artikel 4 van het EU Handvest dat de vreemdeling zich nog steeds op het standpunt stelt dat hij internationale bescherming nodig heeft en dat hij deze procedure niet kan doorlopen in de andere lidstaat wegens systemische tekortkomingen in het asielstelsel daar. Die stelling verhoudt zich volgens de minister niet met het achterwege blijven, in dit geval het intrekken, van een asielverzoek in Nederland. De minister vergelijkt dit met de situatie waarin een vreemdeling weigert zijn asielwens te formaliseren door een daadwerkelijk asielverzoek in te dienen. De Procedurerichtlijn geeft in dat geval de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, waarbij de vreemdeling niet in beroep alsnog de mogelijkheid krijgt om een risico op refoulement te laten beoordelen. De minister wijst er verder op dat de toepasselijke verordeningen en richtlijnen het niet verbieden om bij een gesteld risico op refoulement, zowel naar een andere lidstaat als naar het land van herkomst, te eisen dat een daartoe strekkende procedure wordt gevoerd.
Oordeel van de Afdeling
7. Voorop moet worden gesteld dat het nemen van een overdrachtsbesluit krachtens artikel 26, eerste lid, van de Dublinverordening ter uitvoering strekt van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (het GEAS) en dus het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest. Dat betekent dat de minister bij het nemen van een overdrachtsbesluit altijd de bepalingen van het Handvest moet eerbiedigen. Dat geldt temeer bij bepalingen van absolute aard, zoals artikel 4 van het EU Handvest. De Afdeling verwijst naar de arresten van het Hof van 16 februari 2017, C. K. e.a., ECLI:EU:C:2017:127, punt 59, en van 19 maart 2019, Jawo, ECLI:EU:C:2019:218, punten 77 en 78. Deze uitgangspunten zijn van toepassing op de uitvoering van de Dublinverordening en dus ook op een zelfstandig overdrachtsbesluit, dat immers ook wordt genomen krachtens artikel 26, eerste lid, van die verordening. Anders dan de minister, acht de Afdeling hierbij dus niet doorslaggevend dat die twee arresten zijn gewezen in zaken waar wel een samenhangend asielverzoek in het land van verblijf was ingediend.
7.2. Het recht op een effectief rechtsmiddel zoals geregeld in artikel 47, eerste alinea, van het EU Handvest is van toepassing op eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden. Onder die rechten en vrijheden vallen onder meer de in het EU Handvestverankerde grondrechten. Om de effectiviteit van dat rechtsmiddel te waarborgen, moet daarom in het kader van dat rechtsmiddel een rechtstreeks beroep gedaan kunnen worden op het Handvest. Het door de minister gehanteerde systeem, dat de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2015 nog heeft onderschreven, sluit in dit geval een rechtstreeks beroep op deze bepaling uit van het in de Dublinverordening voorziene rechtsmiddel zoals bedoeld onder 7.1. In die rechtspraak wordt immers de asielprocedure aangewezen om een beroep op artikel 4 van het EU Handvest te kunnen doen. Naar het oordeel van de Afdeling en in afwijking van haar eerdere rechtspraak, is daarmee geen sprake van een effectief rechtsmiddel. Dit geldt temeer, omdat een vreemdeling niet mag worden gedwongen een asielaanvraag in te dienen. Daarbij tekent de Afdeling aan dat zo’n aanvraag niet gaat over de overdracht naar een andere lidstaat, maar over terugkeer naar het land van herkomst. Als de vreemdeling in het land van verblijf aan de orde wil stellen dat hij niet op grond van de Dublinverordening kan worden overgedragen naar een andere lidstaat, omdat hij daar te grote risico’s zal ondervinden, moet dat risico dus worden beoordeeld, ook als het gaat om een zelfstandig overdrachtsbesluit.
7.2.1. Het beroep van de minister op het arrest van het Hof van 15 april 2021, H.A., ECLI:EU:C:2021:270, slaagt niet. Uit dat arrest volgt dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming niet vereist dat rekening wordt gehouden met beslissende omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het overdrachtsbesluit, zo lang er een ander effectief rechtsmiddel beschikbaar is waarin die omstandigheden beoordeeld kunnen worden. In dit geval gaat het echter niet om omstandigheden die dateren van na het overdrachtsbesluit. De vreemdeling heeft omstandigheden aangevoerd die hij voorafgaand aan zijn komst naar Nederland heeft meegemaakt in Italië en die hij niet eerder kon aanvoeren dan in het gehoor van 30 juni 2021. Verder betekent dat arrest niet dat het de minister daarom ook vrijstaat om een beroep op artikel 4 van het EU Handvest via een asielverzoek beschikbaar te stellen.
7.3.2. Wel heeft het Hof in punt 43 van dat arrest overwogen dat een persoon die van het rechtsmiddel gebruik maakt, zich niet kan beroepen op bepalingen van die verordening die niet op zijn geval van toepassing zijn en de autoriteiten dus niet binden. Dat betekent dat een vreemdeling over wiens situatie een terugnameprocedure, als bedoeld in artikel 24 van de Dublinverordening, wordt gevoerd, zich niet zal kunnen beroepen op alle bepalingen van de verordening en de reikwijdte van het rechtsmiddel in dat verband dus kan verschillen van bijvoorbeeld een overnameprocedure, als bedoeld in artikel 21 van de Dublinverordening. Dat maakt echter niet dat een beroep op artikel 4 van het EU Handvest in dat geval al daarom ook uitgesloten is.
7.3.3. Het Hof heeft juist in verschillende arresten het belang benadrukt van het uitleggen en toepassen van de Dublinverordening in overeenstemming met artikel 4 van het EU Handvest en het daaruit voortvloeiende uitgangspunt dat een overdracht slechts kan plaatsvinden wanneer het is uitgesloten dat deze een reëel risico meebrengt van de schending van de genoemde bepaling. De Afdeling wijst daarbij bijvoorbeeld op de arresten C. K. e.a., punten 59, 60 en 65, en Jawo, punten 89-90. In het enkele feit dat in deze arresten geen sprake was van een zelfstandig overdrachtsbesluit, ziet de Afdeling zoals gezegd geen aanleiding om te concluderen dat deze uitgangspunten daarop niet van toepassing zijn. De vreemdeling brengt dit ook terecht naar voren in zijn reactie op de antwoorden van de minister.
7.4. Het betoog van de minister dat de toetsing van een zelfstandig overdrachtsbesluit aan artikel 4 van het EU Handvest niet past binnen het GEAS, slaagt tot slot ook niet. De minister veronderstelt dat een beroep op die bepaling altijd impliceert dat behoefte bestaat aan internationale bescherming en dat zo’n beroep dus altijd verband houdt met het land van herkomst. Het in die bepaling neergelegde verbod van onmenselijke en vernederende behandelingen of bestraffingen impliceert in het kader van een overdrachtsbesluit echter alleen dat een vrees bestaat dat de aangezochte lidstaat dit verbod schendt. Dat kan het geval zijn, ook wanneer de vreemdeling geen asielverzoek heeft ingediend in de lidstaat waarin hij zich bevindt. De Afdeling wijst daarbij op punt 88 van het arrest Jawo, waarin het Hof heeft overwogen dat voor de toepassing van artikel 4 van het EU Handvest niet van belang is of de betrokken persoon een ernstig risico loopt op schending van die bepaling op het moment zelf van de overdracht, dan wel tijdens de asielprocedure of na afloop ervan. De minister gaat er in dit geval ook aan voorbij dat de vreemdeling na overdracht alsnog in de asielprocedure terecht kan komen, aangezien zijn asielverzoek in Italië volgens het claimakkoord nog in behandeling was. Het zal verder aan de minister en aan de bestuursrechter zijn, wanneer een vreemdeling daar een beroep op doet, om per geval te beoordelen of hij bij het uitblijven of intrekken van een asielverzoek in Nederland in een met artikel 4 van het EU Handvest strijdige situatie terecht kan komen in de andere lidstaat.
7.5. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister ook bij een zelfstandig overdrachtsbesluit verplicht is, wanneer een vreemdeling daar een beroep op doet, te beoordelen of een risico bestaat dat de overdracht van deze vreemdeling in strijd is met artikel 4 van het EU Handvest. Anders dan de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2015 heeft geoordeeld, staat het Unierechtelijke vereiste van een effectieve rechtsbescherming het niet toe dat de vreemdeling naar de asielprocedure wordt verwezen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de minister ten onrechte heeft nagelaten de door de vreemdeling gestelde vrees voor een schending van artikel 4 van het EU Handvest bij overdracht naar Italië te beoordelen.