Article 41 - Right to good administration
Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 48 - Presumption of innocence and right of defence
Key facts of the case:
In 2010, the national supervisory commission of the financial sector (Commission de surveillance du secteur financier, CSSF) informed an individual working for one of the entities supervised by the CSSF that he was no longer considered worthy of the trust indispensable to the position he held, and he was ordered to resign from his position. The person, who was a member of the Luxembourg Bar, filed a complaint against the decision, asking the Administrative Tribunal (first instance) to reverse or annul the decision. Moreover, the legal council of the complainant requested that the CSSF hand over certain documentation, including certain pieces of correspondence, which was supposed to lie as a ground for the complainant’s dismissal. The CSSF refused to hand over the requested documentation based on the argument that it was covered by the professional secrecy under which supervisory authorities operate. The Administrative tribunal (first instance) considered that part of the case was inadmissible, but ordered that the CSSF hand over a part of the relevant documentation.
The case went to the Luxembourg Administrative Court (appeals), which decided, in its decision of 16 December 2014, that the sanction to which the initial complainant had been subjected (i.e. the withdrawal of his authorisation to exercise, and his dismissal from, the function he had occupied) was severe and that, although the sanction had been pronounced as an administrative measure, it could, in accordance with established case law of the European Court of Human Rights (ECtHR), be considered equal to a measure covered by criminal law. In criminal law cases, professional secrecy cannot be invoked as a reason for refusing to disclose relevant information to the defendant, who is entitled to an effective remedy and a fair trial, including access to information which is relevant to his defence.
Following this decision, two different third parties requested third party proceedings on the basis that they would be negatively affected by the decision of the Administrative Court, inasmuch as part of the documentation that the latter had order to be disclosed by the CSSF referred to them directly. During this additional phase of the proceedings, the Administrative Court decided to request a preliminary ruling by the CJEU with regard to the applicability of EU law and, in particular, the Charter.
The relevant legal norms in the present case are:
Amended Act of 21 June 1999 regarding rules of procedure before administrative jurisdictions (Loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives); Grand-ducal regulation of 8 June 1979 (Règlement grand-ducal du 8 juin 1979); Amended Act of 23 December 1998 regarding the creation of the CSSF (Loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF); Directive 2004/39/CE on markets in financial instruments; Act of 13 July 2007 regarding markets in financial instruments and transposing Directive 2004/39/CE on markets in financial instruments (Loi du 13 juillet 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant transposition de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers); ECHR; Charter.
Outcome of the case:
The Luxembourg Administrative Court decided to refer a request for a preliminary ruling to the CJEU.
1. Against the background in particular of Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (the Charter) enshrining the principle of good administration, does the exception of ‘cases covered by criminal law’ — found at the end of Article 54(1) of Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC, 1 and at the beginning of Article 54(3) — cover a situation concerning, according to national law, an administrative sanction, but considered from the point of view of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) to be part of criminal law, such as the sanction at issue in the main proceedings, imposed by the national regulator, the national supervisory authority, and consisting in ordering a member of the national bar association to cease holding a post as director or any other post subject to accreditation in an entity supervised by that regulator and ordering him to resign from all his posts at the earliest opportunity?
2. Inasmuch as the aforementioned administrative sanction, regarded as such under national law, stems from administrative proceedings, to what extent is the obligation of professional secrecy, which a national supervisory authority may invoke under Article 54 of Directive 2004/39/EC, subject to the requirements for a fair trial including an effective remedy as laid down in Article 47 of the Charter, examined in relation to the parallel requirements of Articles 6 and 13 ECHR relating to a fair trial and an effective remedy, which together constitute the safeguards provided for by Article 48 of the Charter, in particular as regards full access for the person on whom the administrative sanction has been imposed to the administrative file of the author of the sanction, which is also the national supervisory authority, for the purpose of protecting the interests and civil rights of the person on whom the sanction has been imposed?
De même, en raison de la mise en œuvre nécessaire du droit de l’Union, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après « la Charte », est également appelée à trouver application en raison d’une jurisprudence désormais constante de la CJUE, à entrevoir suivant le critère d’application essentiel de la Charte consistant dans la nécessaire mise en œuvre du droit de l’Union à la base du litige pertinent.
La Cour, à partir de l’ensemble des éléments lui soumis, se trouve actuellement confrontée à deux volets de questions préalables se rapportant à l’interprétation voire l’application des dispositions de l’article 54, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/39/CE, compte tenu de l’arrêt de la CJUE du 12 novembre 2014 précité, ces questions étant partiellement interconnectées.
Un premier volet touche à l’exception des cas relevant du droit pénal figurant tant in fine du paragraphe 1er de l’article 54 de la directive 2004/39/CE que par ailleurs en tête de son paragraphe 3, une fois mise en rapport avec les exigences de l’article 41 de la Charte consacrant le principe d’une bonne administration et, le second volet, à la nécessaire combinaison des exigences d’un procès équitable découlant tant de l’article 47 de la Charte que des articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) face à l’obligation de garder le secret professionnel d’une autorité nationale de surveillance, telle que prévue par l’article 54 de la directive 2004/39/CE. (p. 16 of the judgment)
L’éventuel équilibrage à opérer entre l’invocation du secret professionnel par l’autorité de surveillance et les spécificités du cas relevant du droit pénal – pour autant que le prononcé d’une sanction administrative, dans une vision de mise en cohérence par rapport à l’analyse opérée par la Cour européenne des droits de l’Homme comprenant pareille sanction administrative parmi le droit pénal au sens de la CEDH – impliquerait le positionnement des deux concepts prévus par ledit article 54 de la directive 2004/39/CE – obligation de garder le secret professionnel et exception du cas relevant du droit pénal – en corrélation avec les exigences découlant du principe de bonne administration consacré par l’article 41 de la Charte. (p. 16-17 of the judgment)
Le deuxième volet de la question à soumettre à la CJUE se dégage à partir des exigences d’un procès équitable comprenant un recours effectif, telles que découlant de l’article 47 de la Charte dans le contexte de la tension nécessaire existant au niveau de l’obligation de garder le secret professionnel dans la mesure où elle est confirmée dans le chef de l’autorité nationale de surveillance sur base des dispositions de l’article 54 de la directive 2004/39/CE par rapport à la personne qui s’est vu infliger de la part de cette même autorité une sanction administrative et qui, dans l’exercice de ses droits de la défense, demande précisément la production d’éléments qu’elle estime faire partie du dossier administratif relatif à son affaire de sanction administrative dont l’accès lui serait refusé en procédure contentieuse par ladite autorité en raison d’exigences qu’elle ferait valoir sur base dudit article 54 en termes d’obligation de garder le secret professionnel.
Sous l’optique des exigences d’un procès équitable comprenant celles d’un recours effectif, la question se pose encore dans quelle mesure le point de vue adopté sous le spectre de l’article 47 de la Charte est à évaluer de manière autonome ou sinon à mettre en cohérence par rapport aux exigences découlant des articles 6 et 13 de la CEDH, tels qu’interprétés par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, exigences s’imposant parallèlement et pleinement au juge national dans l’affaire à l’origine du renvoi préjudiciel.
De plus, les garanties de la présomption d’innocence et de l’exercice des droits de la défense prévues par l’article 48 de la Charte seraient à observer.
Un autre aspect spécifique de la question est celui issu de la double casquette revêtue par l’autorité nationale de surveillance par rapport à la fois au dossier administratif et au demandeur d’accès aux éléments y relatifs. En effet, l’obligation de garder le secret professionnel prévue par l’article 54 de la directive 2004/39/CE dans le chef de l’autorité nationale de surveillance apparaît comme étant fondée précisément sur cette qualité d’autorité de surveillance par rapport aux organismes surveillés, mission au cours de laquelle des informations lui sont parvenues par rapport auxquelles le secret professionnel est a priori appelé à jouer, tandis que cette même autorité de surveillance est en même temps l’auteur de la sanction administrative par rapport à laquelle la personne qui se l’est vu infliger entend exercer ses droits de la défense et demande l’accès au dossier et ce plus particulièrement à des pièces pour lesquelles la question du secret professionnel est précisément posée à partir des dispositions de l’article 54 de la directive 2004/39/CE, situation pour laquelle le conditionnement par les principes se dégageant de la Charte et plus particulièrement de l’article 47 se pose sous le spectre d’un procès équitable, notamment en ce que celui-ci recouvre également les exigences d’un recours effectif. (p. 17 of the judgment)
Ayant jugé ce conditionnement vérifié en cause, en phase avec les conclusions subsidiaires des parties ayant conclu devant elle et en l’absence d’un libellé d’une question préjudicielle valablement avancé par ces parties, la Cour a opté pour une démarche consistant à impliquer les parties au litige, compte tenu des règles de la procédure contentieuse nationale, par rapport à l’opération de dégager le libellé de la question préjudicielle à soumettre à la CJUE. Suite à cette démarche et sur libre discussion qui en a été faite à l’audience des plaidoiries des deux affaires de tierce opposition le 9 juin 2016, la Cour a formulé comme suit les questions préjudicielles à soumettre à la CJUE :
la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
joint les tierces oppositions introduites sous les numéros du rôle respectifs 37084C et 37602C ;
déclare les deux tierces oppositions recevables ;
au fond, avant tout autre progrès en cause, soumet à la Cour de Justice de l’Union européenne les questions préjudicielles suivantes :
« 1. Plus particulièrement sur la toile de fond de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la Charte) consacrant le principe d’une bonne administration, l’exception « des cas relevant du droit pénal », figurant tant in fine au paragraphe 1er de l’article 54 de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004, concernant les marchés d’instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE du Conseil et la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 93/22/CEE du Conseil, qu’en tête du paragraphe 3 du même article 54, recouvre-t-elle un cas de figure relevant, suivant la législation nationale, d’une sanction administrative, mais considéré sous l’angle de vue de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) comme faisant partie du droit pénal, telle la sanction discutée au principal, infligée par le régulateur national, autorité nationale de surveillance, et consistant à ordonner à un membre d’un barreau national, de cesser d’exercer auprès d’une entité surveillée par ledit régulateur une fonction d’administrateur ou une autre fonction sujette à agrément tout en lui ordonnant de démissionner de toutes ses fonctions afférentes dans les meilleurs délais ? »
et
« 2. En ce que la sanction administrative précitée, considérée comme telle au niveau du droit national, relève d’une procédure administrative, dans quelle mesure l’obligation de garder le secret professionnel qu’une autorité nationale de surveillance peut invoquer sur base des dispositions de l’article 54 de la directive 2004/39/CE, précitée, se trouve-t-elle conditionnée par les exigences d’un procès équitable comprenant un recours effectif telles que se dégageant de l’article 47 de la Charte, à entrevoir par rapport aux exigences découlant parallèlement des articles 6 et 13 de la CEDH en matière de procès équitable et d’effectivité du recours, ensemble les garanties prévues par l’article 48 de la Charte, plus particulièrement sous le spectre de l’accès intégral de l’administré au dossier administratif de l’auteur d’une sanction administrative qui est en même temps l’autorité nationale de surveillance en vue de la défense des intérêts et droits civils de l’administré sanctionné ?» (p. 19 of the judgment)
