Article 4 - Prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment
Key facts of the case:
Third-country nationals applied for international protection in Greece where they were granted the refugee status. Subsequently, they travelled to The Netherlands where they applied for international protection. The Secretary of State denied the refugee status. The State Secretary of Justice and Security is entitled to declare that the applications are inadmissible (on the basis of Article 33(1) and (2)of Directive 2013/32/EU) as the applicants already enjoy legal protection in another Member State (granted on the basis of Article 2, beginning sentence and under indent e of Directive 2011/95/EU). However, the Secretary held that they could not return to Greece, as the living conditions there would have exposed them to a serious risk of inhuman or degrading treatment (under Article 4 of the EU Charter). For this reason, the Secretary decided not to declare the applications inadmissible. Nevertheless, the Secretary denied the refugee status in The Netherlands. The Council of State referred a question for a preliminary ruling to the European Court of Justice concerning Article 4 of the EU Charter, asking whether the correct procedure had been followed and if yes, to what extent the granting of the refugee status by Greece had affected this case. The Council of State further asked, among other things, whether the refugee status should have been granted.
Key legal question raised by the Court:
The key legal problem was that after being granted legal protection in a Member State, third-country nationals lodged another application for international protection in The Netherlands. If the Secretary of State must decide on the application on the basis of a serious risk of inhuman and degrading treatment in the other Member State, does the fact that the refugee status has already been granted prevent him from deciding the case within his own discretion? Does he have to grant the refugee status without actual research of the conditions of a possible protection? If he does not, to what extent does the prior granting of the refugee status affect his decision?
Outcome of the case:
The Council of State referred this question to the Court of Justice of the European Union.
6.5. There is no case law yet which goes into the question how a Member State should deal with the granting of the refugee status or with granting subsidiary protection by another Member State, when the refugee cannot be asked to return to that Member State, because the living conditions would expose him to a serious risk of inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 4 of the EU Charter.
6.6. The questions referred to under 6.3 and 6.4 are not answerd in CJEU 22 Februari 2022, XXXX, ECLI:EU:C:2022:103. That case, which dealt with the consolidation of the unity of a family, does not go into this question, because the case did not involve a possible violation of Article 4 of the EU Charter in the Member State which granted asylum. However, in his conclusion preceding that case (ECLI:EU:C:2021:780, consideration 64) Advocate-General P. Pikamäe did explicitly address this question. His point-of-view is as follows: Therefore, should a Member State be faced with a situation preventing it from exercising the option available to it under Article 33(2)(a) of Directive 2013/32, that Member State must examine the application for international protection submitted to it and verify that the applicant for international protection satisfies the material conditions for the grant of that protection as described above. The Member State must therefore regard and treat the third-country national concerned as a first-time applicant for international protection, irrespective of the protection already granted to him or her by another Member State. The consequences of such a situation were clearly envisaged by the EU legislature in the context of the inadmissibility mechanism laid down by Article 33(2)(a) of Directive 2013/32 71 and, unless that provision is to be deprived of all practical effect, the fact that international protection has already been granted by a first Member State cannot again be taken into account in any way in the context of the examination of the application on the substance.
7. Because the Court has not given its views yet and considering the request for a preliminary ruling by the German Bundesverwaltungsgericht on 12 December 2022 and the Verwaltungsgericht Stuttgart on 2 May 2023 and the need for a uniform explanation of Union law concepts, the Council of State wishes to request the Court to give answer to the following question. Question one is the same as the question asked by the German courts.
Question 1.
In the event that a Member State may not exercise the power conferred by Article 33(2)(a) of Directive 2013/32/EU (1) to reject as inadmissible an application for international protection with a view to the granting of refugee status in another Member State because living conditions in that Member State would expose the applicant to a serious risk of inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 4 of the Charter, must the second sentence of Article 3(1) of Regulation (EU) No 604/2013, (2) the second sentence of Article 4(1) and Article 13 of Directive 2011/95/EU (3) as well as Article 10(2) and (3) and Article 33(1) and (2)(a) of Directive 2013/32/EU be interpreted as meaning that the fact that refugee status has already been granted prevents the Member State from carrying out an examination of the application for international protection submitted to it that is unbiased as to the outcome, and obliges the Member State to grant the applicant refugee status without examining the substantive conditions for that protection?
Question 2
If not, should the investigating Member State regard and treat the person who applies for international protection – and who cannot return to the Member Staten granting him asylum – as a person who applies for international protection for the first time? And should the investigating Member State when judging this application in any way take into account the status granted by the other Member State? If yes, how? 8.5. Cases M. and A, B and C imply that the Secretary of State must cooperate with the applicants to gather the actual circumstances which prove their request. Although it is primarily the duty of the applicants to submit all relevant information, the Council of State wonderes whether the Secretary of State should not aks the Greek authorities for the files about the application for asylum or for further information if the applicants have given specific points of reference which show that the Greek authorities have available relevant information. The national authorities of a Member State usually are in a better position than the applicants to obtain such information from the authorities of another Member State. This goes especially in a case such as this one, in which the applicants cannot be asked to return to Greece, because the living conditions in that Member State would expose them to a serious risk of inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 4 of the EU Charter.
6.5. Er is nog geen rechtspraak waarin wordt ingegaan op de vraag hoe een lidstaat moet omgaan met de erkenning als vluchteling of met de toekenning van subsidiaire bescherming door een andere lidstaat, terwijl van de verzoeker niet gevergd kan worden dat hij terugkeert naar die lidstaat, omdat de levensomstandigheden in die lidstaat hem zouden blootstellen aan een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het EU Handvest.
6.6. De onder 6.3 en 6.4 genoemde vragen worden niet beantwoord in het arrest van het Hof van 22 februari 2022, XXXX, ECLI:EU:C:2022:103. In dat arrest, dat betrekking had op de instandhouding van de eenheid van het gezin, wordt daarop niet ingegaan, omdat in die zaak geen sprake was van een dreigende schending van artikel 4 van het EU Handvest in de statusverlenende lidstaat. In zijn conclusie voorafgaand aan dat arrest (ECLI:EU:C:2021:780, punt 64) is advocaat-generaal P. Pikamäe echter wel expliciet op die vraag ingegaan. Zijn standpunt luidt:
"Wanneer een lidstaat dus wordt geconfronteerd met een situatie die hem belet gebruik te maken van de door artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 geboden mogelijkheid, moet hij het bij hem ingediende verzoek om internationale bescherming behandelen en nagaan of de persoon die om internationale bescherming verzoekt, aan de hierboven omschreven materiële voorwaarden voor toekenning van die bescherming voldoet. De lidstaat moet de betrokken derdelander derhalve aanmerken en behandelen als een persoon die voor het eerst om internationale bescherming verzoekt, ongeacht de bescherming die hem reeds door een andere lidstaat is toegekend. De gevolgen van een dergelijke situatie zijn door de Uniewetgever duidelijk in aanmerking genomen in het kader van de niet-ontvankelijkheidsregeling van artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32, en de omstandigheid dat een eerste lidstaat reeds internationale bescherming heeft toegekend, kan op generlei wijze opnieuw worden meegewogen bij de inhoudelijke behandeling van het verzoek, omdat anders aan deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen."
7. Aangezien het Hof zich hier nog niet eerder over heeft uitgelaten en gelet op de op 12 december 2022 door het Duitse Bundesverwaltungsgericht en de op 2 mei 2023 door het Verwaltungsgericht Stuttgart gestelde prejudiciële vraag en de noodzaak van een uniforme uitleg van Unierechtelijke begrippen, ziet de Afdeling aanleiding om het Hof te verzoeken om bij wijze van een prejudiciële beslissing antwoord te geven op de volgende vragen. Daarbij merkt de Afdeling op dat vraag 1 geheel overeenkomt met de door de Duitse rechters gestelde vraag.
Vraag 1
Moeten, in een geval dat een lidstaat geen gebruik mag maken van de door artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32/EU geboden mogelijkheid om een verzoek om internationale bescherming met het oog op de toekenning van de vluchtelingenstatus in een andere lidstaat niet-ontvankelijk te verklaren, omdat de levensomstandigheden in die lidstaat de verzoeker zouden blootstellen aan een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het EU Handvest, artikel 3, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 604/2013, artikel 4, lid 1, tweede volzin, en artikel 13 van richtlijn 2011/95/EU alsook artikel 10, leden 2 en 3, artikel 33, lid 1 en lid 2, onder a) van richtlijn 2013/32/EU aldus worden uitgelegd dat het feit dat de vluchtelingenstatus reeds is toegekend de lidstaat belet om het bij hem ingediende verzoek om internationale bescherming in behandeling te nemen zonder dat de uitkomst reeds op voorhand vaststaat, en hem ertoe verplicht om de verzoeker de vluchtelingenstatus toe te kennen zonder de materiële voorwaarden voor deze bescherming te onderzoeken?
Vraag 2
Zo nee, moet de onderzoekende lidstaat de verzoeker om internationale bescherming - die niet kan terugkeren naar de lidstaat die hem de vluchtelingenstatus heeft toegekend - dan aanmerken en behandelen als een persoon die voor het eerst om internationale bescherming verzoekt? En moet de onderzoekende lidstaat bij de beoordeling van dit verzoek dan op enige manier rekening houden met de door de andere lidstaat toegekende status? En zo ja, op welke wijze?
8.5. Uit de arresten M. en A, B en C volgt dus dat de staatssecretaris met de verzoekers moet samenwerken om de feitelijke omstandigheden te verzamelen die hun verzoek onderbouwen. Hoewel het daarbij primair de taak van de verzoekers is om alle relevante informatie naar voren te brengen, is het volgens de Afdeling de vraag of het niet eerder op de weg van de staatssecretaris ligt om de Griekse autoriteiten om het asieldossier of om nadere inlichtingen te vragen als de verzoekers concrete aanknopingspunten hebben aangedragen waaruit blijkt dat de Griekse autoriteiten over relevante informatie beschikken. De nationale autoriteiten van een lidstaat zijn doorgaans beter in staat dan de verzoekers om bij de autoriteiten van een andere lidstaat zulke informatie op te vragen. Vooral in een geval als dit, waarin van de verzoekers niet wordt verlangd dat zij terugkeren naar Griekenland, omdat de levensomstandigheden in die lidstaat hen zouden blootstellen aan een ernstig risico op een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het EU Handvest.
