Article 41 - Right to good administration
Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Key facts of the case:
Request for a preliminary ruling from the Fővárosi Törvényszék.
Outcome of the case:
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) Les demandes de décision préjudicielle portent, en substance, sur l’interprétation de l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive 89/665/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux (JO 1989, L 395, p. 33), telle que modifiée par la directive 2007/66/CE du Parlement et du Conseil, du 11 décembre 2007 (JO 2007, L 335, p. 31) (ci-après la « directive 89/665 »), de l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive 92/13/CEE du Conseil, du 25 février 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des règles communautaires sur les procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications (JO 1992, L 76, p. 14), telle que modifiée par la directive 2007/66 (ci‑après la « directive 92/13 »), de l’article 83, paragraphes 1 et 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), de l’article 99, paragraphes 1 et 2, de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243), des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que des principes de sécurité juridique et de proportionnalité.
...
7) Les considérants 2, 25, 27 et 36 de la directive 2007/66 énoncent :
« [...]
(36) La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par la [Charte]. En particulier, la présente directive vise à assurer le plein respect du droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, conformément à l’article 47, premier et deuxième alinéas, de ladite [C]harte. »
42) Dans ces conditions la Fővárosi Törvényszék (cour de Budapest-Capitale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Faut-il interpréter l’article 41, paragraphe 1, et l’article 47 de la [Charte], les considérants 2, 25, 27 et 36 de la directive [2007/66] ainsi que l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive [92/13] et, dans le contexte de ces dispositions, le principe général du droit de l’Union de la sécurité juridique, ainsi que l’exigence de pouvoir disposer, en matière de marchés publics, d’un recours rapide et efficace contre les décisions des entités adjudicatrices, en ce sens que ceux-ci s’opposent à la réglementation d’un État membre qui, pour un marché public conclu avant son entrée en vigueur, autorise de manière générale l’autorité (de contrôle) qu’elle a créée, et qui a reçu compétence à cet effet, à enclencher dans le délai prévu par cette nouvelle réglementation, après expiration des délais prévus sous peine de forclusion par la réglementation nationale antérieure pour enquêter sur les infractions à la réglementation sur les marchés publics commises avant l’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation, une enquête sur une infraction à la réglementation sur les marchés publics, à l’examiner sur le fond et, en conséquence de cela, à établir l’infraction et sa sanction au titre de la réglementation sur les marchés publics, et, au-delà, à annuler le contrat et appliquer les conséquences de cette annulation ?
2) Peut-on considérer que les dispositions et principes invoqués dans la première question ne concernent pas uniquement l’effectivité du droit de recours – subjectif, individuel – des personnes concernées par l’attribution d’un marché public, mais qu’ils sont valables également en ce qui concerne le droit d’enclencher et de mener une procédure de recours qui a été donné aux autorités (de contrôle) créées par le droit de l’État membre, lesquelles sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter ?
3) L’article 99, paragraphes 1 et 2, de la directive [2014/25] implique-t-il que, malgré l’expiration des délais de forclusion applicables en vertu de la réglementation antérieure, le droit national puisse – pour des raisons de protection des intérêts financiers de l’Union en matière de marchés publics – autoriser de manière générale, par une nouvelle réglementation législative, des autorités (de contrôle) qui sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées par le droit de l’État membre à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter, à enquêter sur des infractions à la réglementation sur les marchés publics commises avant l’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation et à enclencher et mener une procédure de recours ?
4) Lors de l’appréciation – compte tenu des dispositions et des principes invoqués dans la première question – de la compatibilité avec le droit de l’Union de la compétence de contrôle octroyée aux autorités (de contrôle), telle que détaillée dans la première et dans la troisième questions, est-il pertinent de savoir quels étaient les lacunes juridiques, réglementaires, techniques ou organisationnelles ou autres obstacles en raison desquels l’infraction à la réglementation sur les marchés publics n’a pas fait l’objet d’une enquête au moment où elle a été commise ?
5) Faut-il interpréter l’article 41, paragraphe 1, et l’article 47 de la [Charte], les considérants 2, 25, 27 et 36 de la directive [2007/66] ainsi que l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive [92/13] et, dans le contexte de ces dispositions, le principe général du droit de l’Union de la sécurité juridique, ainsi que l’exigence de pouvoir disposer, en matière de marchés publics, d’un recours rapide et efficace contre les décisions des entités adjudicatrices, et, en outre, le principe de proportionnalité, en ce sens que – même si les compétences visées dans les quatre premières questions peuvent, compte tenu de ces principes, être confiées à des autorités (de contrôle) qui sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées par le droit de l’État membre à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter – la juridiction nationale peut apprécier le caractère raisonnable et proportionné des périodes écoulées entre la commission de l’infraction, l’expiration des délais de forclusion antérieurs et la procédure engagée afin d’enquêter sur l’infraction, et peut en tirer des conséquences en ce qui concerne le défaut de validité de la décision administrative attaquée ou toute autre conséquence juridique prévue par le droit de l’État membre ? »
50) Dans ces conditions la Fővárosi Törvényszék (cour de Budapest-Capitale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Faut-il interpréter l’article 41, paragraphe 1, et l’article 47, de la [Charte], les considérants 2, 25, 27 et 36 de la directive [2007/66], ainsi que l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive [89/665] et, dans le contexte de ces dispositions, le principe général du droit de l’Union de la sécurité juridique, ainsi que l’exigence de pouvoir disposer, en matière de marchés publics, d’un recours rapide et efficace contre les décisions des entités adjudicatrices, en ce sens que ceux-ci s’opposent à la réglementation d’un État membre qui, pour un marché public conclu avant son entrée en vigueur, autorise de manière générale l’autorité (de contrôle) qu’elle a créée, et qui a reçu compétence à cet effet, à enclencher dans le délai prévu par cette nouvelle réglementation, après expiration des délais prévus sous peine de forclusion par la réglementation nationale antérieure pour enquêter sur les infractions à la réglementation sur les marchés publics commises avant l’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation, une enquête sur une infraction à la réglementation sur les marchés publics, à l’examiner sur le fond et, en conséquence de cela, à établir l’infraction et sa sanction au titre de la réglementation sur les marchés publics et, au-delà, à annuler le contrat et à appliquer les conséquences de cette annulation ?
2) Peut-on considérer que les dispositions et les principes invoqués dans la première question ne concernent pas uniquement l’effectivité du droit de recours – subjectif, individuel – des personnes concernées par l’attribution d’un marché public, mais qu’ils sont valables également en ce qui concerne le droit d’enclencher et de mener une procédure de recours qui a été donné aux autorités (de contrôle) créées par le droit de l’État membre, lesquelles sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter ?
3) L’article 83, paragraphes 1 et 2, de la directive [2014/24] implique-t-il que, malgré l’expiration des délais de forclusion applicables en vertu de la réglementation antérieure, le droit national puisse – pour des raisons de protection des intérêts financiers de l’Union en matière de marchés publics – autoriser de manière générale, par une nouvelle réglementation législative, des autorités (de contrôle) qui sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées par le droit de l’État membre à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter, à enquêter sur des infractions à la réglementation sur les marchés publics commises avant l’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation et à enclencher et à mener une procédure de recours ?
5) Faut-il interpréter l’article 41, paragraphe 1, et l’article 47 de la [Charte], les considérants 2, 25, 27 et 36 de la directive [2007/66], ainsi que l’article 1er, paragraphes 1 et 3, de la directive [89/665] et, dans le contexte de ces dispositions, le principe général du droit de l’Union de la sécurité juridique, ainsi que l’exigence de pouvoir disposer, en matière de marchés publics, d’un recours rapide et efficace contre les décisions des entités adjudicatrices, et, en outre, le principe de proportionnalité, en ce sens que – même si les compétences visées dans les quatre premières questions peuvent, compte tenu de ces principes, être confiées à des autorités (de contrôle) qui sont investies d’une mission de protection de l’intérêt public et autorisées par le droit de l’État membre à enquêter d’office sur les infractions à la réglementation en matière de marchés publics qu’elles ont le pouvoir de détecter – la juridiction nationale peut apprécier le caractère raisonnable et proportionné des périodes écoulées entre la commission de l’infraction, l’expiration des délais de forclusion antérieurs et la procédure engagée afin d’enquêter sur l’infraction, et peut en tirer des conséquences en ce qui concerne le défaut de validité de la décision administrative attaquée ou toute autre conséquence juridique prévue par le droit de l’État membre ? »
56) En l’occurrence, par ses questions préjudicielles, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir si différentes dispositions du droit de l’Union, qu’il s’agisse de la Charte, des directives 89/665 et 92/13, relatives aux procédures de recours en matière de passation des marchés publics, ou des directives 2014/24 et 2014/25, relatives à la passation des marchés publics, ainsi que certains principes généraux de ce droit, notamment ceux de sécurité juridique et de proportionnalité, s’opposent à la possibilité, prévue par la réglementation hongroise, d’autoriser une autorité nationale de contrôle à engager d’office, sous l’empire d’une loi nouvelle, une procédure de contrôle des modifications apportées à un contrat de marché public, afin que des sanctions soient imposées aux parties à ce contrat par l’autorité de contrôle et que, éventuellement, la nullité de ces modifications contractuelles soit constatée par le juge national.
62) En premier lieu, il convient de constater que les dispositions de la Charte invoquées par la juridiction de renvoi ne sont pas pertinentes pour éclairer celle-ci dans le cadre des litiges au principal.
63) En effet, d’une part, il résulte clairement du libellé de l’article 41 de la Charte que celui-ci s’adresse non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, point 28, et du 9 mars 2017, Doux, C‑141/15, EU:C:2017:188, point 60).
64) D’autre part, il y a lieu de rappeler que, lorsqu’ils définissent les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits conférés par le droit de l’Union aux candidats et aux soumissionnaires lésés par des décisions des pouvoirs adjudicateurs, les États membres doivent veiller à ce qu’il ne soit pas porté atteinte aux droits conférés aux particuliers par le droit de l’Union, en particulier au droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, consacré à l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2016, Star Storage e.a., C‑439/14 et C‑488/14, EU:C:2016:688, points 43 à 45, ainsi que ordonnance du 14 février 2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C‑54/18, EU:C:2019:118, point 30).
