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Einrichtung unabhängiger und wirksamer nationaler Mechanismen für die Grenzüberwachung: Sachverständigentreffen

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blende11.photo © adobestock.com, 2020
Am 17. November 2022 richtete die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) ein Sachverständigentreffen aus, um zu eruieren, wie der 2022 vorgelegte Leitfaden der FRA zur Einrichtung unabhängiger und wirksamer nationaler Mechanismen für die Grenzüberwachung in der Praxis zu einer wirksamen Überwachung der Grundrechte an den Grenzen beitragen kann.

Sachverständige nationaler Menschenrechtsinstitutionen und Vertreter ausgewählter Einrichtungen der Europäischen Union (EU) und internationaler Organisationen kamen in Wien zusammen, um Themen rund um die Umsetzung des Leitfadens der FRA aus dem Jahr 2022 zu erörtern. Die Gespräche wurden auf der Grundlage der langjährigen Erfahrung der für die einschlägigen Überwachungs- und Schutzmaßnahmen zuständigen Einrichtungen und Agenturen geführt. Die FRA hat diesen Leitfaden auf Ersuchen der Europäischen Kommission erarbeitet, nachdem diese am 23. September 2020 ihren Vorschlag für eine Screening-Verordnung vorgelegt hatte und eine Reihe von Interessenträgern konsultiert worden war.

Die Überwachung der Achtung der Grundrechte ist bei Tätigkeiten an Orten, zu denen die Öffentlichkeit beschränkten oder keinen Zugang hat – wie etwa an den Land- und Seegrenzen der EU –, von besonderer Bedeutung. Dabei ist auch zu bedenken, dass eine zunehmende Zahl von Akteuren in diese Tätigkeiten involviert ist. Mit einem wirksamen und unabhängigen System zur Überwachung der Grundrechte an den Grenzen wird die Gefahr eingedämmt, dass es zu Grundrechtsverstößen kommt.

Die Teilnehmer begrüßten den Leitfaden der FRA als ein hilfreiches Instrument für die Einrichtung und Stärkung sowie den Betrieb wirksamer und unabhängiger nationaler Grenzüberwachungssysteme. Bei dem Treffen herrschte Einigkeit darüber, dass der Leitfaden ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Erfassung der relevanten Aspekte der Überwachung an den Grenzen und der erforderlichen Prägnanz aufweist.

Die Gespräche mit den Sachverständigen zeigten eine Reihe von Problemen auf, die bei der Umsetzung der Leitlinien der FRA berücksichtigt werden müssen. Dazu gehören unter anderem die folgenden Aspekte:

  • Der Einrichtung unabhängiger nationaler Mechanismen für die Grenzüberwachung sollte ein ganzheitliches Konzept zur Achtung der Grundrechte an den Grenzen zugrunde liegen. Dies schließt die Sicherstellung der Kohärenz und Komplementarität sowie von Synergien zwischen den einzelnen mit dem Schutz der Grundrechte betrauten Stellen ein.
  • Die nationalen Menschenrechtsinstitutionen und die nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter haben langjährige Erfahrung in der Überwachung der Achtung der Menschenrechte in unterschiedlichen Umgebungen. Ihre Fähigkeiten und Fachkenntnisse sollten bei der Einrichtung nationaler Überwachungsmechanismen gebührend berücksichtigt werden. Diese Akteure haben unter Umständen bereits ein gesetzliches Mandat zur Überwachung der Grundrechte an den Grenzen. Möglicherweise sind sie am besten aufgestellt, diese Aufgabe wahrzunehmen, sofern sie über angemessene Ressourcen verfügen.
  • Im Rahmen der Überwachungstätigkeiten sollte stets der Grundsatz der Schadensvermeidung gelten. Bei diesen Tätigkeiten muss berücksichtigt werden, dass sich Asylbewerber und Migranten an den Grenzen in einer besonders schwierigen Situation befinden und Gefahren ausgesetzt sind.
  • Im Rahmen der Grenzüberwachung kommen zunehmend neue Technologien zum Einsatz. Das bedeutet, dass Protokolle für den Zugang zu Informationen und Daten aus den Überwachungsinstrumenten benötigt werden. Diese Protokolle sind für wichtig für eine wirksame Überwachung der Grundrechte. Die für die Überwachung zuständigen Stellen werden in zunehmendem Maße das für das angemessene Verständnis der informationstechnischen Systeme (IT-Systeme) erforderliche Fachwissen benötigen.
  • In vielen Fällen stehen nur beschränkte Ressourcen für die Überwachung an den Grenzen zur Verfügung. Die Teilnehmer würdigten die Tatsache, dass Instrumente, mit denen die Überwachungsstelle das Risiko von Verstößen gegen Grundrechte bewerten kann, einen Mehrwert bieten und gezielte Überwachungsbesuche ermöglichen.
  • Nationale Sicherheitserwägungen könnten dazu führen, dass die Tätigkeit der Grundrechtebeobachter an den Grenzen komplexer und schwieriger wird. Dieser Aspekt muss bei der Entscheidung über die für die Überwachung im jeweiligen nationalen Kontext heranzuziehenden Instrumente und Methoden berücksichtigt werden.

Des Weiteren wurde bei dem Sachverständigentreffen unterstrichen, dass das im Bereich des Grenzschutzes tätige operative Personal klare Anweisungen erhalten muss, wie seine täglichen Aufgaben im Einklang mit den Grundrechten wahrzunehmen sind. Zudem wurde erneut auf die Notwendigkeit hingewiesen, im Falle mutmaßlicher Grundrechtsverstöße unverzüglich wirksame und unabhängige Untersuchungen durchzuführen.