Italy / Supreme Court of Cassation. First Civil Section / Case No. 10898/2024
-
Italy / Supreme Court of Cassation. First Civil Section / Case No. 10898/2024
Key facts of the case:
The case concerned the complaint filed by the Dublin Unit of the Ministry of the Interior against the decision of the Rome Ordinary Court prohibiting the transfer of an Iraqi asylum applicant to Denmark, in compliance of the Dublin Regulation on the EU Member State competent to assess asylum applications. According to the Rome Ordinary Court , the transfer of the applicant would result in his repatriation to Iraq – considering the asylum recognition rate in Denmark and the strict policies this country on asylum – and consequently the applicant would face the risk of inhumane and degrading treatment. According to the Ministry of the Interior, there was no reason preventing the transfer of the applicant for international protection to Denmark, where there were no systemic deficiencies in the reception system. Exceptions to the principle of the Dublin system can be activated – by the Dublin Unit - only in the presence of serious, manifest and proven deficiencies and violations in the Member State competent for the asylum application. The burden of proof in this respect rests with the complainant and must be evidence-based and substantiated, considering the presumption of mutual trust between the legal systems of the EU Member States.
Key legal question raised by the Court:
The Court of Cassation had to decide whether national Courts are entitled to refuse the transfer to another Member State of a foreign national who unequivocally expresses their will to lodge an asylum application. The complaining Court specified that this refusal may be decided without undermining the system of mutual trust between EU Member States, a milestone affirmed by the EU Court of Justice.
Outcome of the case:
The Court noted that it is necessary to clarify the material scope of application of the discretional clause envisaged by Art. 17 of the Regulation No. 604/2013/EU. According to the Court, if it was possible to argue that the national court in charge of the appeal against the transfer decision did not have an obligation to apply the discretional clause, but neither is it subject to the prohibition to apply such clause, unless the exercise of the clause operates when there is no shared assessment of the risk of indirect refoulement by the requested Member State. To clarify this key legal issue, the Court of Cassation decided to suspend the proceedings and remit the case to the Court of Cassation’s United Sections – a specific composition of the same Supreme Court in charge of providing binding interpretation of national law that must be therefore respected by all other national courts.
-
Paragraphs referring to EU Charter
1. … By decree of 20 January 2021, the Rome Court upheld the appeal with reference to the grievance in which the applicant had represented that his application for international protection in Denmark had been rejected and that transfer to that country would entail a real risk of repatriation in violation of Article 3 of the ECHR and Article 4 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU Charter).
…
1. … It therefore concluded that the application of Article 23 of the Regulation could have led to a violation of the fundamental rights of the person (cf. Articles 1, 2 and 4 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union) as of the current situation in the country of potential return of the migrant.
…
5. Insofar as it is of interest, the CJEU dwelt on the issue, introduced in Cases C-254/21, C-297/21 and C315/21, concerning the taking into account, by the court responsible for examining the lawfulness of the transfer decision ordered under Regulation No.604/2013, of the risk of ‘indirect refoulement’ of the person concerned and stated, in conclusion that: ‘(...) (2) Article 3(1) and (2), second subparagraph, of Regulation No. 604/2013, read in conjunction with Article 27 of that regulation and with Articles 4, 19 and 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, must be interpreted as meaning that the court of the requesting Member State, hearing an appeal against a transfer decision, may not examine whether there is a risk, in the requested Member State of an infringement of the principle of non-refoulement to which the applicant for international protection would be exposed following their transfer to that Member State, or as a consequence of that transfer, where that court does not find that there are systemic deficiencies in the asylum procedure and in the reception conditions for applicants for international protection in the Member State addressed. Differences of opinion between the authorities and courts of the requesting Member State, on the one hand, and the authorities and courts of the requested Member State, on the other, in relation to the interpretation of the substantive preconditions for international protection do not establish the existence of systemic deficiencies. Article 17(1) of Regulation No. 604/2013, read in conjunction with Article 27 of that regulation and with Articles 4, 19 and 47 of the Charter of Fundamental Rights, must be interpreted as meaning that it does not require the court of the requesting Member State to declare that Member State responsible where it does not share the assessment of the requested Member State as to the risk of refoulement of the person concerned.
…
7.2. According to a well-established case law, the European Union system of international protection, together with national protection measures (by the EU asylum law, moreover expressly provided for - Art. 6(4) EU Directive 2008/115/EC, the so-called Return Directive) implements the constitutional right of asylum contained in Art. 10(3) of the Constitution (Court of Cassation No. 10686 of 2012, leading case; Court of Cassation No. 16362 of 2016; Court of Cassation No. 19176 of 2020). It follows that, as the subjective legal situations that substantiate the right to international and national protection have a nature of self-determined rights (Court of Cassation No. 8819 of 2020; Court of Cassation No. 30365 of 2023), the judge who examines the application, is obliged, within the limits of the principle of dispositive, that is, on the basis of the facts attached and those acquired in the process through the exercise of the duty of investigative cooperation to which he is bound (Art. 3 Legislative Decree No. 251 of 2007), to ascertain, also on its own motion, whether the conditions also exist for the issuance of a special permit based on our system of national protection that draws its source from Art. 10(3) of the Italian Constitution and from the obligation, not cancelled by the ordinary legislator who has variously intervened to model its content, to respect the system of human rights deriving from the International Conventions that deal with it, first of all the ECHR, according to the interpretation provided by the Strasbourg Court and the Charter of Fundamental Rights of the EU (Art. 5(6) of the Legislative Decree No. 286 of 1998, for the part currently still in force).
…
8.1 The Court of Justice itself, in its answer to question 2 with reference to the scope of Article 3(2), of Regulation 604/2013, while stating that, in accordance with the principle of mutual trust between Member States, it must be presumed that the prohibition of refoulement, direct and indirect, as expressly provided for in Article 9 of the Asylum Procedures Directive, is respected in each Member State and that the treatment of applicants for international protection in each Member State complies with the shared European and international provisions, it did not rule out, even in the absence of established systemic deficiencies, that Article 4 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union may be invoked if it is not excluded that, in a concrete case, the transfer of an asylum seeker, entails a real and established risk of being subjected to inhuman or degrading treatment, within the meaning of that article, recalling the previous judgment of 16 February 2017, C.K. and Others in Case C-578/16, which had considered the case of the real and established risk that the transfer of the person concerned would expose them to inhuman and degrading treatment linked to a risk of a significant and irreparable deterioration of their state of health.
…
12.1. On the applicability of the discretionary clause by the court of the Member State before which an appeal against the transfer decision is brought, the Court of Justice states that Articles 4, 19 and 47 of the Charter (of Fundamental Rights of the European Union ed.) in conjunction with Article 17(1) of the Regulation No. 604/2013 do not require the court of the requesting State to examine the application for international protection for which it would not be competent according to the criteria laid down in the above-mentioned Regulation if it does not agree with the assessment made by the requested Member State as to the risk of indirect non-refoulement. It adds that the court cannot oblige the requesting State to apply the clause if it sees in the transfer a risk of violation of the principle of non-refoulement.
…
17. It is considered that it is possible to summarise as follows the questions which the Court considers to put forward as being of particular importance: I) The derogation from the general principles for determining the competence of a Member State under Regulation No. 604/2013, which can be inferred from the combined provisions of Article 3 of Regulation No. 604/2013 and Article 4 of the Charter of Fundamental Rights of the EU, also in the light of the answer to question No. 2 by the Court of Justice in its judgment of 30 November 2023, may lead to verify not the need to proceed to a comparison between the two States (the applicant, in this case Italy, and the requested or the one of taking back) on the assessment of the risk of indirect non-refoulement due to the danger of repatriation resulting from the rejection of the application for international protection, but the legitimacy of the interference of our constitutional system of national protection with the decision to transfer, on the basis of a case-by-case investigation or for certain categories of persons, taking into account the traceability of the legally qualified vulnerability, to which the applicant would be exposed in the event of forced repatriation to the third country, within the hypotheses protected by our system of national protection’.
-
Paragraphs referring to EU Charter (original language)
1. […] Con decreto in data 20 gennaio 2021, il Tribunale di Roma ha accolto il ricorso con riferimento alla doglianza con cui era stato rappresentato dal ricorrente che la domanda di protezione internazionale in Danimarca era stata rigettata e il trasferimento in quel Paese avrebbe comportato il rischio concreto di rimpatrio in violazione dell’art.3 della CEDU e dell’art.4 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE).
1. […] Ha, quindi, concluso che l’applicazione dell’art.23 del regolamento avrebbe potuto comportare una violazione dei diritti fondamentali della persona (cfr. art.1, 2 e 4 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea) in ragione della situazione attuale del Paese di potenziale rimpatrio del migrante.
5. Per quanto di interesse, la CGUE si è soffermata sulla problematica, introdotta nelle cause C-254/21, C-297/21 e C315/21, relativa alla presa in considerazione, da parte del giudice incaricato dell'esame della legittimità della decisione di trasferimento disposta ai sensi del regolamento n.604/2013, del rischio di "refoulement indiretto" dell'interessato e ha affermato, conclusivamente che: « (…) 2) L'articolo 3, paragrafo 1, e paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 604/2013, in combinato disposto con l'articolo 27 di tale regolamento nonché con gli articoli 4, 19 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, deve essere interpretato nel senso che il giudice dello Stato membro richiedente, adito di un ricorso avverso una decisione di trasferimento, non può esaminare se sussista un rischio, nello Stato membro richiesto, di una violazione del principio di non-refoulement al quale il richiedente protezione internazionale sarebbe esposto a seguito del suo trasferimento verso tale Stato membro, o in conseguenza di questo, quando tale giudice non constati l'esistenza, nello Stato membro richiesto, di carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Divergenze di opinioni tra le autorità e i giudici dello Stato membro richiedente, da un lato, e le autorità e i giudici dello Stato membro richiesto, dall'altro, in relazione all'interpretazione dei presupposti sostanziali della protezione internazionale non dimostrano l'esistenza di carenze sistemiche. 3) L'articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 604/2013, in combinato disposto con l'articolo 27 di tale regolamento nonché con gli articoli 4, 19 e 47 della Carta dei diritti fondamentali, deve essere interpretato nel senso che esso non impone al giudice dello Stato membro richiedente di dichiarare tale Stato membro competente qualora non condivida la valutazione dello Stato membro richiesto quanto al rischio di refoulement dell'interessato.
7.2. Secondo un principio consolidato della giurisprudenza di legittimità, il sistema eurounitario della protezione internazionale, unitamente alle misure di protezione nazionale (dal diritto unionale d’asilo, peraltro espressamente previste – art.6 par. 4 Dir. UE n. 115 del 2008, cd. Direttiva Rimpatri) attua il diritto d’asilo costituzionale contenuto nell’art. 10, terzo comma, Cost. (Cass. n. 10686 del 2012, leading case; Cass. n. 16362 del 2016; Cass. n. 19176 del 2020). Ne consegue che, avendo le situazioni giuridiche soggettive che sostanziano il diritto alla protezione internazionale e nazionale natura di diritti autodeterminati (Cass. n. 8819 del 2020; Cass. n. 30365 del 2023), il giudice del merito che esamina la domanda, è tenuto, nei limiti del principio dispositivo, ovvero sulla base dei fatti allegati e di quelli acquisiti al processo mediante l’esercizio del potere dovere di cooperazione istruttoria cui è tenuto (art. 3 d.lgs. n. 251 del 2007), ad accertare, anche d’ufficio, se sussistono le condizioni anche per il rilascio di un permesso speciale fondato sul nostro sistema di protezione nazionale che trae la sua fonte dall’art. 10, terzo comma, Cost. e dall’obbligo, non cancellato dal legislatore ordinario che è variamente intervenuto a modellarne il contenuto, di rispettare il sistema dei diritti umani proveniente dalle Convenzioni Internazionali che se ne occupano, prima tra tutte la CEDU, secondo la declinazione che ne fornisce la Corte di Strasburgo e la Carta dei diritti fondamentali dell’UE (art. 5, c.6. d.lgs. n. 286 del 1998, per la parte attualmente ancora vigente).
8.1. La stessa Corte di Giustizia, nella risposta al quesito n. 2 con riferimento all’ambito di applicazione dell’art.3, par.2, del regolamento 604/2013, pur avendo affermato che, in funzione del principio di fiducia reciproca tra Stati membri si deve presumere che il divieto di refoulement, diretto e indiretto, quale espressamente previsto dall'articolo 9 della direttiva "procedure", sia rispettato in ciascuno Stato membro e che il trattamento riservato ai richiedenti protezione internazionale in ciascuno Stato membro sia conforme alle disposizioni europee ed internazionali condivise, non ha escluso, anche in mancanza di accertate carenze sistemiche, che l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea possa essere invocato qualora non sia escluso che, in una fattispecie concreta, il trasferimento di un richiedente asilo, comporti un rischio reale e comprovato di essere sottoposto a trattamenti inumani o degradanti, ai sensi di detto articolo, richiamando la precedente sentenza del 16 febbraio 2017, C.K. e a. in causa C-578/16, che aveva considerato il caso del rischio reale e acclarato che il trasferimento dell'interessato l'esponesse a un trattamento inumano e degradante legato ad un rischio di un deterioramento significativo e irrimediabile del suo stato di salute.
12.1. Sull’applicabilità della clausola discrezionale da parte del giudice dello Stato membro investito di un ricorso avverso la decisione di trasferimento, la Corte di Giustizia afferma che gli art. 4, 19 e 47 della Carta (dei diritti fondamentali dell’Unione Europea n.d.r.) in combinato disposto con l’art. 17, par. 1 del regolamento UE n. 604 del 2013 non impongono al giudice dello Stato richiedente di esaminare la domanda di protezione internazionale per la quale non sarebbe competente secondo i criteri previsti dal Regolamento sopra citato ove non condivida la valutazione svolta dallo Stato membro richiesto quanto al rischio di non refoulement indiretto. Aggiunge che il giudice non può obbligare lo Stato richiedente ad applicare la clausola in caso ravvisi nel trasferimento un rischio di violazione del principio di non refoulement.
17. Si ritiene di poter così sintetizzare le questioni che il Collegio reputa di prospettare come di massima di particolare importanza: I) La deroga ai principi generali di determinazione della competenza di uno Stato membro ex Reg. UE n. 604 del 2013, desumibile dal combinato disposto dell’art. 3 del Reg. UE n. 604 del 2013 e dell’art.4 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE anche alla luce della risposta al quesito n. 2 da parte della Corte di Giustizia nella sentenza del 30 novembre 2023, può condurre a verificare non la necessità di procedere a una comparazione tra i due Stati (il richiedente, nella fattispecie l’Italia ed il richiesto ovvero quello di ripresa in carico) sulla valutazione del rischio di non refoulement indiretto dovuta al pericolo di rimpatrio conseguente al rigetto della domanda di protezione internazionale, ma la legittimità dell’interferenza del nostro sistema di rango costituzionale di protezione nazionale con la decisione di trasferimento, sulla base di un’indagine caso per caso o per determinate categorie di persone, tenuto conto della riconducibilità della vulnerabilità giuridicamente qualificata, cui si esporrebbe il richiedente in caso di rimpatrio coattivo verso il paese terzo, all’interno delle ipotesi tutelate dal nostro sistema di protezione nazionale.