Croatia / Constitutional Court of the Republic of Croatia / U-I-1601/2014

Lana Ofak
Deciding body type
National Court/Tribunal
Type
Decision
Decision date
09/07/2024

13.9. U kontekstu pravnog poretka Europske unije (u daljnjem tekstu: EU) ono predstavlja sastavni dio prava na saslušanje i prava na pravično suđenje u okviru bilo kojeg sudskog postupka zajamčenog člancima 47. i 48. Povelje, ali i načelom učinkovite pravne zaštite kao općim načelom pravnog poretka EU-a koje je zajamčeno člankom 41. Povelje kojim se jamči i pravo na dobru upravu. Pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese (vidi presudu Suda Europske unije /u daljnjem tekstu: Sud EU/ od 22. studenoga 2012., M., C-277/11, EU:C:2012:744, t. 87.). Štoviše, neovisno o pravnoj stečevini EU-a, pravo svake osobe da bude saslušana u okviru upravnog postupka prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati dio je jamstava propisanih člancima 18. i 29. Ustava.

13.10. S aspekta razmatranja Poveljom i Ustavom zajamčenog prava na saslušanje svake osobe, odnosno biti strankom u upravnom postupku, norme općeg zakon i posebnih zakona moraju činiti jedinstvo, odnosno valja ih tumačiti u cjelini, a što će omogućiti pošteno i učinkovito funkcioniranje pravnog sustava. Pravilo prema kojem adresat odluke koja na njega utječe, mora imati mogućnost iznijeti svoje očitovanje prije njezina donošenja, a cilj toga je omogućiti nadležnom tijelu da smisleno uzme u obzir sve relevantne informacije. Kako bi se osigurala učinkovita zaštita dotičnih osoba, njezin je cilj posebice da mogu ispraviti pogrešku ili iznijeti informacije u pogledu svoje osobne situacije, a koje idu za tim u smislu da se odluka donese, da se ne donese ili da ima određeni specifični sadržaj (vidi presudu Suda EU-a od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 49.). Nadležno tijelo upravne vlasti mora pružiti dužnu pažnju očitovanjima koja je iznijela osoba koja ima određeni pravni interes za sudjelovanje u postupku, ispitujući pažljivo i nepristrano sve relevantne informacije konkretnog slučaja te dajući detaljno obrazloženje svoje odluke (vidi presude Suda EU-a od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, t. 14., i od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 50.). U skladu s praksom Suda EU-a, poštovanje prava na saslušanje obvezno je i onda kad mjerodavni propis izričito ne predviđa takvu formalnost (vidi presudu od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 38.; presudu od 22. studenoga 2012., M., C-277/11, EU:C:2012:744, t. 86. te presudu od 10. rujna 2013., G. i R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 32.). Poštovanje prava na saslušanje predstavlja načelnu obvezu upravnih tijela država članica kada ona donose odluke o pitanjima iz područja primjene prava EU-a (presuda Suda EU-a od 10. rujna 2013., G. i R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.). Cilj pravila po kojem se osobi koja ima određeni pravni interes za donošenje određene odluke mora omogućiti iznošenje primjedaba prije donošenja odluke je da nadležno tijelo vlasti bude stavljeno u situaciju u kojoj može učinkovito razmotriti sve odlučne elemente. Kako bi se osigurala djelotvorna zaštita zahvaćene osobe, cilj je tog pravila da navedeni subjekti mogu ispraviti pogrešku ili istaknuti određene činjenice u vezi sa svojom osobnom situacijom koji opravdavaju donošenje odnosno nedonošenje odluke ili utječu na njezin sadržaj. Drugim riječima, pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da korisno i djelotvorno iznese svoja stajališta tijekom upravnog postupka i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na njezine interese. Načelom učinkovite pravne zaštite, koje je kodificirano u članku 41. stavku 1. Povelje, želi se postići da upravna tijela, prije donošenja odluke, koja vjerojatno ide na štetu stranke koja nije tražila njezino donošenje, omogućuje stranci iznošenje stajališta u vezi s namjeravanom odlukom. Propisi koji ne dopuštaju adresatu odluke koja mu ide na štetu da ga se sasluša prije donošenja odluke, krše načelo poštovanja prava na obranu pojedinca i konkretno pravo na saslušanje. Ustavni sud podsjeća da minimum učinkovitosti pravičnog postupka u postupcima pred upravnim tijelima jamči i članak 13. Konvencije. Štoviše, članak 15. Povelje izričito navodi da se kod tumačenja i primjene Povelje moraju poštovati standardi postavljeni Konvencijom. Stoga, pretpostavke pod kojima se mora jamčiti poštovanje prava na saslušanje i posljedice povrede tog prava predmet su tumačenja javnopravnih tijela koja primjenjuju mjerodavno pravo pod uvjetom da njihove odluke ne čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak (načelo djelotvornosti). Javnopravna tijela i nadležni upravni sudovi moraju pri procjeni posljedica prava na saslušanje, između ostalog, uzeti u obzir i okolnost da takva povreda izaziva poništenje odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka. 

  • Croatia / Constitutional Court of the Republic of Croatia / U-I-1601/2014

    Key facts of the case:

    The applicant lodged a constitutional complaint before the Constitutional Court arguing that the provisions of the Law on Spatial Planning (ZoP), Construction Act (ZoG), and Law on Mining (ZoR) violate the General Administrative Procedure Act (ZUP), which states that a party in an administrative procedure is a natural or legal person initiating the procedure, against whom the procedure is conducted, or who participates in protecting their rights (Article 4, paragraph 1 of the ZUP). The applicant claims that the ZUP allows different regulations for specific administrative areas if necessary and not contrary to fundamental provisions and purpose.  Article 4 of the ZUP, defining the party in administrative procedures, reflects the guarantee of a fair trial under Article 6 (1) of the Convention and the right to a fair trial guaranteed by the Constitution. The procedure's expediency cannot justify restricting the right to a fair trial, which, in the applicant’s view had been done in the contested provisions of the ZoG and ZoPU. The applicant acknowledges that defining the status of a party in special administrative procedures limits the interest of certain persons who, through the status of a party, can effectively participate in administrative procedures, protecting their rights. According to the applicant, the contested provisions of the ZoPU, ZoG, and ZoR limit the participation in the administrative procedure as parties.  

    Key legal question raised by the Court:

    Whether the contested legal provisions of ZoG, ZoPU and ZoR, which prescribe who can be a party in special administrative proceedings, are contrary to the constitution as they violate Article 4 of the ZUP, which determines who can be a party in the proceedings, and does this limit the purpose of the ZUP itself and the protection of the fundamental principles of the administrative procedure? 

    Outcome of the case: 

    The right to be a party in administrative proceedings is regulated primarily by Articles 4 and 53 of the ZUP. Article 4, paragraph 1 of the ZUP defines a party as a natural or legal person who initiates the proceedings, against whom the proceedings are conducted, or who participates to protect their rights. It distinguishes between three types of parties: active, passive, and incidental (intervenor). According to Article 53 of the ZUP, if a person who has not participated in the proceeding requests the status of a party to the proceedings, the official examines their right and decides, with an appeal, not to stop the proceedings. Article 4 of the ZUP reflects the guarantee of a fair trial as stated in Article 6, paragraph 1 of the Convention, and Article 29 of the Constitution. This principle requires decision-makers to allow those significantly affected by their decisions to express their views effectively. In the EU legal order, this is part of the right to be heard, a fair trial guaranteed by Articles 47 and 48 of the Charter, and the principle of adequate legal protection under Article 41 of the Charter. Analysing the relationship between the ZoG, ZoPU, and ZoR norms and the fundamental ZUP provisions, the Constitutional Court notes that laws must be interpreted in their entirety to avoid unreasonable outcomes and violations of constitutional rights. The contested provisions do not preclude recognising the status of a part of the proceedings to an intervenor with a legal interest. The Constitutional Court finds no significant conflict between these norms regarding who can be a party. Arbitrary interpretations are subject to control by appeals and constitutional complaints. The Constitutional Court, therefore, dismissed the complaint. 

  • Paragraphs referring to EU Charter (original language)

    13.9. In the context of the legal order of the European Union (EU), it represents an integral part of the right to be heard and the right to a fair trial within any judicial procedure guaranteed by Articles 47 and 48 of the Charter, as well as the principle of effective legal protection as a general principle of the EU legal order guaranteed by Article 41 of the Charter, which also guarantees the right to good administration. The right to be heard ensures that every person can meaningfully and effectively present their views in administrative proceedings before any decision that could adversely affect their interests is made (see CJEU judgment of November 22, 2012, M., C-277/11, EU:C:2012:744, para. 87). Moreover, regardless of EU legal acquis, the right of every person to be heard in administrative proceedings before any individual measure that could adversely affect them is part of the guarantees provided by Articles 18 and 29 of the Constitution.

    13.10. From the perspective of the right to be heard, guaranteed by the Charter and the Constitution, the norms of general and special laws must unite. They should be interpreted as a whole, enabling the fair and effective functioning of the legal system. The rule that the addressee of a decision affecting them must have the opportunity to present their views before its adoption aims to ensure that the competent authority considers all relevant information meaningfully. To ensure effective protection of the affected persons, the aim is for them to correct errors or present information about their situation that would justify the decision being made or not made or having a specific content (see CJEU judgment of December 18, 2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, para. 49). The competent administrative authority must give due attention to the statements made by the person with a legal interest in participating in the proceedings, carefully and impartially examining all relevant information and providing a detailed explanation of its decision (see CJEU judgments of November 21, 1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, para. 14, and December 18, 2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, para. 50). According to CJEU practice, the right to be heard must be respected even when the applicable regulation does not explicitly provide for such formality (see judgment of December 18, 2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, para. 38; judgment of November 22, 2012, M., C-277/11, EU:C:2012:744, para. 86, and judgment of September 10, 2013, G. and R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, para. 32). Respecting the right to be heard is a fundamental obligation of the administrative bodies of Member States when making decisions on matters within the scope of EU law (CJEU judgment of September 10, 2013, G. and R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, para. 35). The rule that a person with a legal interest in a decision must be allowed to present objections before the decision is made ensures that the competent authority can effectively consider all decisive elements. To ensure the adequate protection of the affected person, the rule aims to allow the subjects to correct errors or highlight facts related to their situation that justify the decision or influence its content. In other words, the right to be heard guarantees every person the opportunity to meaningfully and effectively present their views during administrative proceedings before any decision that could adversely affect their interests is made. The principle of adequate legal protection, codified in Article 41, paragraph 1 of the Charter, aims to ensure that administrative bodies allow the party to present their views regarding the intended decision before deciding to harm the party that did not request its issuance. Regulations that do not allow the addressee of a detrimental decision to be heard before its adoption violate the principle of respect for individual defence rights and the specific right to be heard. The Constitutional Court recalls that the minimum effectiveness of fair procedure in proceedings before administrative bodies is also guaranteed by Article 13 of the Convention. Furthermore, Article 15 of the Charter states that the standards the Convention sets must be respected when interpreting and applying the Charter. Therefore, the conditions under which the right to be heard must be guaranteed, and the consequences of violating that right are subject to interpretation by public legal bodies applying the relevant law, provided their decisions do not make it practically impossible or excessively difficult to exercise the rights conferred by the legal order (principle of effectiveness). Public legal bodies and competent administrative courts must consider, among other things, that such a violation may result in the annulment of the decision made at the end of the specific administrative procedure. 

  • Relevance of Charter

    13.9. U kontekstu pravnog poretka Europske unije (u daljnjem tekstu: EU) ono predstavlja sastavni dio prava na saslušanje i prava na pravično suđenje u okviru bilo kojeg sudskog postupka zajamčenog člancima 47. i 48. Povelje, ali i načelom učinkovite pravne zaštite kao općim načelom pravnog poretka EU-a koje je zajamčeno člankom 41. Povelje kojim se jamči i pravo na dobru upravu. Pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese (vidi presudu Suda Europske unije /u daljnjem tekstu: Sud EU/ od 22. studenoga 2012., M., C-277/11, EU:C:2012:744, t. 87.). Štoviše, neovisno o pravnoj stečevini EU-a, pravo svake osobe da bude saslušana u okviru upravnog postupka prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati dio je jamstava propisanih člancima 18. i 29. Ustava.

    13.10. S aspekta razmatranja Poveljom i Ustavom zajamčenog prava na saslušanje svake osobe, odnosno biti strankom u upravnom postupku, norme općeg zakon i posebnih zakona moraju činiti jedinstvo, odnosno valja ih tumačiti u cjelini, a što će omogućiti pošteno i učinkovito funkcioniranje pravnog sustava. Pravilo prema kojem adresat odluke koja na njega utječe, mora imati mogućnost iznijeti svoje očitovanje prije njezina donošenja, a cilj toga je omogućiti nadležnom tijelu da smisleno uzme u obzir sve relevantne informacije. Kako bi se osigurala učinkovita zaštita dotičnih osoba, njezin je cilj posebice da mogu ispraviti pogrešku ili iznijeti informacije u pogledu svoje osobne situacije, a koje idu za tim u smislu da se odluka donese, da se ne donese ili da ima određeni specifični sadržaj (vidi presudu Suda EU-a od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 49.). Nadležno tijelo upravne vlasti mora pružiti dužnu pažnju očitovanjima koja je iznijela osoba koja ima određeni pravni interes za sudjelovanje u postupku, ispitujući pažljivo i nepristrano sve relevantne informacije konkretnog slučaja te dajući detaljno obrazloženje svoje odluke (vidi presude Suda EU-a od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, t. 14., i od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 50.). U skladu s praksom Suda EU-a, poštovanje prava na saslušanje obvezno je i onda kad mjerodavni propis izričito ne predviđa takvu formalnost (vidi presudu od 18. prosinca 2008., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, t. 38.; presudu od 22. studenoga 2012., M., C-277/11, EU:C:2012:744, t. 86. te presudu od 10. rujna 2013., G. i R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 32.). Poštovanje prava na saslušanje predstavlja načelnu obvezu upravnih tijela država članica kada ona donose odluke o pitanjima iz područja primjene prava EU-a (presuda Suda EU-a od 10. rujna 2013., G. i R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.). Cilj pravila po kojem se osobi koja ima određeni pravni interes za donošenje određene odluke mora omogućiti iznošenje primjedaba prije donošenja odluke je da nadležno tijelo vlasti bude stavljeno u situaciju u kojoj može učinkovito razmotriti sve odlučne elemente. Kako bi se osigurala djelotvorna zaštita zahvaćene osobe, cilj je tog pravila da navedeni subjekti mogu ispraviti pogrešku ili istaknuti određene činjenice u vezi sa svojom osobnom situacijom koji opravdavaju donošenje odnosno nedonošenje odluke ili utječu na njezin sadržaj. Drugim riječima, pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da korisno i djelotvorno iznese svoja stajališta tijekom upravnog postupka i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na njezine interese. Načelom učinkovite pravne zaštite, koje je kodificirano u članku 41. stavku 1. Povelje, želi se postići da upravna tijela, prije donošenja odluke, koja vjerojatno ide na štetu stranke koja nije tražila njezino donošenje, omogućuje stranci iznošenje stajališta u vezi s namjeravanom odlukom. Propisi koji ne dopuštaju adresatu odluke koja mu ide na štetu da ga se sasluša prije donošenja odluke, krše načelo poštovanja prava na obranu pojedinca i konkretno pravo na saslušanje. Ustavni sud podsjeća da minimum učinkovitosti pravičnog postupka u postupcima pred upravnim tijelima jamči i članak 13. Konvencije. Štoviše, članak 15. Povelje izričito navodi da se kod tumačenja i primjene Povelje moraju poštovati standardi postavljeni Konvencijom. Stoga, pretpostavke pod kojima se mora jamčiti poštovanje prava na saslušanje i posljedice povrede tog prava predmet su tumačenja javnopravnih tijela koja primjenjuju mjerodavno pravo pod uvjetom da njihove odluke ne čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak (načelo djelotvornosti). Javnopravna tijela i nadležni upravni sudovi moraju pri procjeni posljedica prava na saslušanje, između ostalog, uzeti u obzir i okolnost da takva povreda izaziva poništenje odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka.