Bulgaria / Sofia City Administrative Court/ Administrative Case No. 3808/2024

F.A.Sh. v State Agency for Refugees (Държавна агенция за бежанците)
Deciding body type
National Court/Tribunal
Type
Decision
Decision date
05/06/2024
  • Bulgaria / Sofia City Administrative Court/ Administrative Case No. 3808/2024

    Key facts of the case: 

    The applicant, F.A.Sh., a Syrian national seeking asylum in Bulgaria, contested a decision by the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) that placed them in a closed-type facility. The applicant argued that the detention was unlawful because the administrative body failed to justify why alternative, less restrictive measures (such as periodic check-ins) were not applied, as required by law. Furthermore, they claimed that they had duly established their identity through a signed declaration, which should have been sufficient under the law. The Court found the detention to be disproportionate and unlawful. It ruled that the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) had not sufficiently demonstrated the necessity for such a severe measure, especially considering the applicant had already provided documentation to prove their identity. The Court emphasised the principle of proportionality, highlighting that detention should only be used as a last resort and for the shortest possible duration, in line with EU law and human rights principles. As a result, the Court ordered the immediate release of the applicant from the closed facility, deeming the administrative decision to be procedurally flawed and substantively unjustified.

    Key legal question raised by the Court: 

    The key legal question raised before the Court was whether the detention of the applicantwas justified under Bulgarian and EU law, particularly considering the principle of proportionality and the availability of less restrictive alternatives. The Court examined whether the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) had properly applied Asylum and Refugees Act (Закон за убежището и бежанците), which allows for detention only when it is necessary and when no less restrictive measures can be effectively applied. According to the law, such detention should be a last resort, and the authorities must assess whether the individual poses a specific risk that justifies confinement. In this case, the Court found that the administrative body had not demonstrated why alternatives, such as periodic check-ins, were insufficient. The Court also raised the issue of whether the detention respected the fundamental rights of the applicant, particularly their right to liberty under Article 6 of the Charter and Article 5 of the European Convention on Human Rights. It also referred to EU Directive 2013/33/EU, which stipulates that asylum seekers should not be detained solely for seeking protection, and any detention must be necessary, proportionate, and for the shortest possible duration. Ultimately, the Court concluded that the detention decision lacked sufficient legal and factual justification, making it unlawful. 

    Outcome of the case: 

    The Court ruled in favour of the applicant annulling the decision of the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) that had placed them in a closed-type facility for asylum seekers and ordering their immediate release from detention. The Court found that the applicant had provided sufficient proof of their identity through a declaration and accompanying documentation, which the authorities had not adequately considered. The Court concluded that the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) failed to justify why less restrictive measures, such as periodic check-ins, were not applied. The Court’s assessment of the legal question focused on the improper application of the Asylum and Refugees Act (Закон за убежището и бежанците), which governs the detention of asylum seekers. The Court found that the State Agency for Refugees (SAR) (Държавна агенция за бежанците, ДАБ) had not met the legal threshold for detention as a last resort. Specifically, the Agency had failed to demonstrate that less restrictive alternatives could not have been effectively implemented. The Court highlighted that detention must be necessary, proportionate, and supported by sufficient evidence, under EU Directive 2013/33/EU. 

  • Paragraphs referring to EU Charter

    Under Article 52(1) of the EU Charter of Fundamental Rights (the Charter), any restriction on the exercise of the rights and freedoms recognised by the Charter must be provided for by law and respect the essential content of those rights. Subject to the principle of proportionality, restrictions on the exercise of those rights and freedoms may only be imposed if they are necessary and if they genuinely meet objectives of general interest recognised by the Union or the need to protect the rights and freedoms of others – paragraph 50 of the CJEU judgment of 15 February 2016 in Case C-601/15, ruling on the validity of Article 8(3), first subparagraph, point (e) of Directive 2013/33/EU (detention for the purpose of protecting national security or public policy). According to paragraphs 54-60 of the judgment of the CJEU cited above: according to the consistent case-law of the Court of Justice, the principle of proportionality requires that acts of the institutions of the Union must not go beyond what is appropriate and necessary to achieve the legitimate objectives of the legal framework in question, bearing in mind that the inconvenience caused by it must not be disproportionate to those objectives. As regards the need for the power conferred by that provision on Member States to detain applicants on grounds relating to the protection of national security or public policy, it should be stressed that, given the importance of the right to liberty enshrined in Article 6 of the Charter and the seriousness of the interference with that right caused by such a detention measure, the restrictions on the exercise of that right must remain within the limits of what is strictly necessary. In that regard, it should be recalled that, where the provisions of the relevant directive leave the Member States a margin of appreciation in order to determine transposition measures which are adapted to the various possible situations, in applying those measures the Member States are required not only to interpret their national law in a manner consistent with the directive in question, but also to avoid relying on an interpretation of the directive which would conflict with fundamental rights or with other general principles of European Union law.

    In an identical sense are the clarifications given in the judgment of the CJEU of 14 September 2017 in Case C-18/16, delivered on the validity of Article 8(3)(1)(a) and (b) of Directive 2013/33/EU, directly relevant to the present situation of detention for the purpose of establishing or verifying his identity or nationality. The CJEU has indicated in its judgment that Article 8(3), first subparagraph, points (a) and (b) of the Directive permits the applicant for international protection to be detained for the purpose of establishing his identity or nationality or for the purpose of establishing the elements on which his application is based, which could not be done in the absence of detention, in particular where there is a risk that the applicant will abscond. By authorising such a measure, this provision introduces a restriction on the exercise of the right to liberty enshrined in Article 6 of the Charter. In fact, Article 8(3), first subparagraph, points (a) and (b), of that directive does not call into question the safeguards of that right and - as is clear from the wording of the provision and from recital 15 in the preamble to the directive - empowers the Member States to detain applicants solely on the basis of their personal conduct and in the exceptional circumstances referred to in that provision, which are further narrowed by the set of conditions laid down in Articles 8 and 9 of the directive (see, by analogy, judgment of 15 February 2016, C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, paragraphs 51 and 52).

    Any measure taken on the grounds referred to in Article 8(3), first subparagraph, points (a) and (b) of the Directive serves the purpose of ensuring the proper functioning of the Common European Asylum System, in so far as it makes it possible to identify persons who are seeking international protection and to determine whether they are eligible for such protection so as, if they are not, to prevent their illegal entry into and residence on the territory of the Union. As regards the proportionality of the interference found, it should be recalled that, in accordance with the Court's consistent case-law, the principle of proportionality requires that the acts of the Union institutions must not go beyond what is appropriate and necessary to achieve the legitimate objectives of the legal order in question, bearing in mind that the inconveniences caused by them must not be disproportionate to those objectives. As regards the need for the power conferred by this provision on the Member States to detain applicants, it should be emphasised that, given the importance of the right to liberty enshrined in Article 6 of the Charter and the seriousness of the interference with that right caused by such a detention measure, the restrictions on the exercise of that right must remain within the limits of what is strictly necessary.

    In addition, it must be noted that the contested decision is unlawful in substantive law by reason of the complete absence in it of any relevant consideration that detention in the closed-type facility shall be ordered as a measure of last resort, after due consideration of other, less severe alternative measures and in compliance with the principle of necessity and proportionality as regards both the manner and purpose of that detention. The administrative act is devoid of reasoning and, accordingly, no assessment has been made as to whether the serious interference of the measure at issue with the fundamental right of the person under Article 6(1) of the Charter and Article 5(1)f of the ECHR is necessary, proportionate and imposed within the strict limits of what is strictly necessary. Accordingly, there is no evidence in the case that the individual's personal conduct suggests a restriction on their fundamental right to movement that is necessary and proportionate to a protectable public interest. For the reasons set out above, the Court finds that the measure imposed is disproportionate – an independent ground for annulment under Article 146(5) of the Code of Administrative Procedure. 

  • Paragraphs referring to EU Charter (original language)

    „Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата на основните права в ЕС (Хартата) всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на тези права. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения за упражняването на тези права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора - т. 50 от Решение на СЕС от 15 февруари 2016 г. по дело С-601/15, постановено по валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, буква д) от Директива 2013/33/ЕС (задържане с цел защита на националната сигурност или на обществения ред). Според т. 54-60 от цитираното от Решение на СЕС: Съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели на съответната правна уредба, като се има предвид, че поражданите от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели. Що се отнася до необходимостта от предоставеното с тази разпоредба правомощие на държавите членки да задържат кандидатите на основания, свързани със защитата на националната сигурност или обществения ред, следва да се подчертае, че предвид значимостта на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, и предвид тежестта на намесата в това право, пораждана от подобна мярка за задържане, ограниченията за упражняването на това право трябва да остават в границите на строго необходимото. В това отношение следва да се напомни, че когато разпоредбите на съответната директива оставят на държавите членки свобода на преценка, за да определят мерки за транспониране, които да са пригодени към различните възможни хипотези, при прилагането на тези мерки държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който да съответства на въпросната директива, но и да не допускат да се основават на тълкуване на директивата, което би влязло в конфликт с основните права или с останалите общи принципи на правото на Съюза.“

    „В идентичен смисъл са разясненията, дадени в Решение на СЕС от 14 септември 2017 г. по дело С-18/16, постановено по валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33/ЕС, пряко относимо към настоящата хипотеза на задържане с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност. СЕС е посочил в решението си, че член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от директивата разрешава кандидатът за международна закрила да бъде задържан с цел установяване на неговата самоличност или националност или с цел установяване на елементите, на които се основава молбата му, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие. Като разрешава подобна мярка, тази разпоредба въвежда ограничение за упражняването на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата. Всъщност член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от тази директива не поставя под съмнение гаранциите за това право и — както следва от текста на разпоредбата и от съображение 15 от Директивата — овластява държавите членки да задържат кандидатите единствено поради личното им поведение и при наличието на посочените в тази разпоредба изключителни обстоятелства, които са и допълнително стеснени чрез съвкупността от условия, предвидени в членове 8 и 9 от Директивата (вж. по аналогия решение от 15 февруари 2016 г., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 51 и 52).“

    „Всяка мярка, взета на основанията, посочени в член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директивата, обслужва целта за осигуряване на правилното функциониране на общата европейска система за убежище, доколкото позволява да се идентифицират лицата, които искат международна закрила, и да се определи дали те отговарят на условията за такава закрила, така че, ако не отговарят, да се предотврати незаконното им влизане и пребиваване на територията на Съюза. Що се отнася до пропорционалността на констатираната намеса, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели на съответната правна уредба, като се има предвид, че поражданите от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели. Що се отнася до необходимостта от предоставеното с тази разпоредба правомощие на държавите членки да задържат кандидатите, следва да се подчертае, че предвид значимостта на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, и предвид тежестта на намесата в това право, пораждана от подобна мярка за задържане, ограниченията за упражняването на това право трябва да остават в границите на строго необходимото.“

    „В допълнение трябва да се отбележи, че оспореното решение е материалноправно незаконосъобразно поради пълната липса в него на релевантната преценка, че задържането в ПЗТ е постановено като крайна мярка, след относимо обсъждане на други, по-леки алтернативни мерки и при спазване на принципа на необходимост и пропорционалност по отношение както на начина, така и на целта на това задържане. В административния акт липсват мотиви и съответно не е извършена преценка дали сериозната намеса на процесната мярка в основното право на лицето по чл. 6, пар. 1 от Хартата и чл. 5, пар. 1, б. f от ЕКПЧ е необходима, пропорционална и наложена в границите на строго необходимото. Съответно, по делото липсват доказателства личното поведение на лицето да предполага необходимо и пропорционално на защитим обществен интерес ограничение на основното му право на придвижване. По изложените съображения съдът намира наложената мярка за несъразмерна и непропорционална – самостоятелно отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.“