Czech Republic / The Supreme Administrative Court / 6 Azs 253/2016 – 49

PLAINTIFF: M. K., A LONG TERM VISA APPLICANT DEFENDANT: THE APPEAL COMMISSION ON THE RESIDENCE OF FOREIGN NATIONALS (KOMISE PRO ROZHODOVÁNÍ VE VĚCECH POBYTU CIZINCŮ)
Policy area
Justice, freedom and security
Borders and Visa
Deciding body type
National Court/Tribunal
Deciding body
The Supreme Administrative Court
Decision date
04/01/2018
  • Czech Republic / The Supreme Administrative Court / 6 Azs 253/2016 – 49

    Key facts of the case:

    The Plaintiff, a citizen of Ukraine, applied for a long-term student visa. The Ministry of the Interior (Ministerstvo vnitra) did not grant him a visa and the Defendant upheld the decision. The Plaintiff challenged the Defendant’s decision before the Municipal Court in Prague (Městský soud v Praze). The Municipal Court dismissed the case (refusing to deal with the lawsuit on itsmerits) and argued that the decision not to grant a visa cannot be reviewed within the frame of administrative justice according to § 171 letter a) of the Act on the Residence of Foreign Nationals.[1] Since a foreign national has no ‘right to reside in the CR’ or ‘right to be granted a visa’, the decision not to grant a visa does not represent a breach of the foreign national’s rights. The Supreme Administrative Court did not agree with the conclusions of the lower court. While a foreign national does not have the right to be granted a visa, he/she has the right to apply for a visa according to Article 18, paragraph 4 of EU Directive 2004/114/ES. The right to a fair trial is granted by Article 47 of the Charter, which has a direct effect. Therefore, it must be possible to challenge the decision not to grant a visa before a court. Therefore, § 171, letter a) of the Act on the Residence of Foreign Nationals is in conflict with the Charter and not applicable. The Supreme Administrative Court cancelled the decision of the Municipal Court and instructed  it to issue a new decision respecting the legal opinion of the Supreme Administrative Court. 


    [1] Czech Republic, Act No. 326/1999 Coll. on the Residence of Foreign Nationals in the Czech Republic.

     

    Key legal question raised by the Court:

    Can a foreign national challenge the decision not to be granted a visa before a court or not? Does such a decision represent a breach of his/her rights?

    Outcome of the case:

    The decision not to grant a visa is challengeable in front of a court.

     

  • Paragraphs referring to EU Charter

    [31]The Plaintiff argues that he has a right to a judicial review based on Article 47 of the Charter (the right to an effective remedy and to a fair trial), which stipulates: Everyone whose rights and freedoms guaranteed by the law of the European Union are violated has the right to an effective remedy before a tribunal in compliance with the conditions laid out in this Article. Everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time frame by an independent and impartial tribunal previously established by law. Everyone shall have the possibility to be advised, defended and represented. Legal aid shall be made available to those who lack sufficient resources in so far as such aid is necessary to ensure effective access to justice.

    [32] The CJEU in a judgment from 16 May 2017 on Berlioz Investment Fund S.A. vs. Directeur de l'administration des contributions directes, C-682/15, ECLI:EU:C:2017:373 stated that the right guaranteed by Article 47 of the Charter corresponds with the duty of EU Member States imposed by Article 19, paragraph 1 of the Treaty on the EU, to provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law. The CJEU pointed out that the effective judicial protection is a general principal of the EU law expressed in Article 47 of the Charter.

    [33] General provisions concerning the interpretation and application of Article 51, paragraph 1, of the Charter states that the Charter is addressed not only at institutions and bodies of the Union with due regard for the subsidiarity principle but also at Member States only when they are implementing Union law. Before Article 47 is applied, the Court must assess whether the situation falls within the competence of EU law, and if so, whether the refusal of the right to challenge the decision in front of a court breaches the Plaintiff’s right as guaranteed under Article 47 of the Charter (see the judgment of the CJEU from 17 January 2013, Zakaria, C-23/12, ECLI:EU:C:2013:24, par. 40).

    [34] The court must refer to the judgment of the CJEU from 13 December 2017, C-403/16 Soufiane El Hassani vs. Ministr Spraw Zagranicznych (hereinafter ‘Soufiane El Hassani case’), ECLI:EU:C:2017:960, since the assessed questions are very similar. The preliminary question concerned the interpretation of Article 32 of the Visa Code. Just as in this case, the question was whether the right to an effective remedy comes from the Article 47 of the Charter. Article 32, paragraph 3, of the Visa Codex guarantees the right to an effective remedy to an applicant whose application was denied. The CJEU came to the following important conclusions. The CJEU stated that the Charter is applied if an EU Member State decides to deny an application on the basis of Article 32, par. 1, of the Visa Code and Article 32, par. 3, of the Visa Code ‘in the light of Article 47 of the Charter, must be interpreted as meaning that it requires Member States to provide for an appeal procedure against decisions refusing visas, the procedural rules for which are a matter for the legal order of each Member State in accordance with the principles of equivalence and effectiveness. Those proceedings must, at a certain stage of the proceedings, guarantee a judicial appeal’. The CJEU, in paragraphs 26–30, noted that according to settled case law, in the absence of EU rules on the matter, it is for the national legal order of each Member State to establish procedural rules for actions intended to safeguard the rights of individuals, in accordance with the principle of procedural autonomy, on the condition, however, that those rules are not less favourable than those governing similar domestic situations (the principle of equivalence) and that they do not make it excessively difficult or impossible in practice to exercise the rights conferred by EU law (the principle of effectiveness). According to the CJEU, it is for the referring court to determine whether and to what extent the review system at issue in the main proceedings satisfies those requirements.

    [35] To assess the applicability of Article 47 in this case the court must clarify whether the concerned situation falls within the competence of EU law and whether the Plaintiff has a certain ‘right and freedom’ guaranteed by EU law in terms of Article 47 of the Charter. The Plaintiff demanded a judicial review of his application for a long-term visa, which is a ‘national visa-type’ claiming that he meets the conditions for acquiring a student visa set by EU Directive 2004/114/ES. If an EU Member State denies an application on permanent residence for studying according to the Article 12, par. 1, of EU Directive 2004/114/ES, the Charter is applicable, because the situation falls within the competence of EU law. To apply Article 47 of the Charter, it is necessary to assess whether the Plaintiff has a certain right of freedom guaranteed by EU law.

    [43] From what was said above the court came to following conclusions. The situation of the Plaintiff falls within the competence of EU law. EU Directive 2004/114/ES does not guarantee the right to be granted a long-term visa, but the Plaintiff has the right to fair administrative proceedings while a decision is being made on his application according to the Act on Residence of Foreign Nationals that implements the Directive. Because this right is guaranteed by EU law, there must also exist a right to seek an effective remedy before the court in terms of Article 47 of the Charter, with respect to the rules of judicial review of an administrative discretion (if the administrative body is entitled to according to the EU Directive). According to Article 47 of the Charter, the court must be an independent and impartial body (see par. 39 of the Soufiane El Hassani case).

    [44] In a judgment from 19 January 2010, on Seda Kücükdeveci vs. Swedex GmbH & Co. KG, C-555/07, ECLI:EU:C:2010:21, the CJEU dealt with the question of the direct effect of  general legal principles, and in paragraph 53 said that ‘The need to ensure the full effectiveness of the principle of non-discrimination on grounds of age, as given expression in Directive 2000/78, means that the national court, faced with a national provision falling within the scope of European Union law which it considers to be incompatible with that principle, and which cannot be interpreted in conformity with that principle, must decline to apply that provision, without being either compelled to make or prevented from making a reference to the Court for a preliminary ruling before doing so.’ This case concerns a general principle of EU law – the right to seek an effective remedy before  a court, which is also guaranteed by Article 47 of the Charter, therefore this Article have a direct effect. 

    [45] The Supreme Administrative Court therefore came to the conclusion that denying the Plaintiff the right to approach a court is a breach of his right to seek remedy as guaranteed by Article 47 of the Charter and by Article 18, par. 4, of EU Directive 2004/114/ES. The Supreme Administrative Court states that according to Soufiane El Hassani (taking into account differences between the short-term visa in the Visa Codex and the long-term visa in national legislation) and case and settled case law of the CJEU it is an ‘acte éclairé’, and therefore there is no need to ask a preliminary question. This assessment applies to applications for long-term visas in terms of EU Directive 2004/114/ES. Since Article 171, letter a) of the Act on the Residence of Foreign Nationals excludes a judicial review of a decision not to grant a visa, it is not applicable because of its discrepancy with EU law, specifically with EU Directive 2004/114/ES amd with Article 47 of the Charter (see the decision of the Constitutional Court from 2 December 2008, Pl. ÚS 10/08, or the judgment of the Supreme Administrative Court from 29 November 2017, 6 Azs 320/2017-20). The Supreme Administrative Court came to the conclusion that the decision is not excluded from judicial review and that the municipal court had made a mistake when rejected the lawsuit. The cassation complaint is justified.

  • Paragraphs referring to EU Charter (original language)

    [31] Stěžovatel dovozuje právo na soudní přezkum z článku 47 Listiny (Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces), který zní: Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován. Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.

    [32] SDEU v rozsudku ze dne 16. května 2017, ve věci Berlioz Investment Fund S.A. proti Directeur de l'administration des contributions directes, C-682/15, ECLI:EU:C:2017:373, konstatoval, že právu podle čl. 47 odpovídá povinnost uložená členským státům článkem 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. SDEU připomenul, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny (srov. body 44 a 54). 6 Azs 253/2016

    [33] Obecná ustanovení upravující výklad a použití Listiny v čl. 51 odst. 1 stanoví, že tato listina je určena nejen orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, ale též členským státům, pokud uplatňují právo Unie. Pro aplikaci čl. 47 Listiny musí soud nejprve posoudit, zda situace spadá do působnosti unijního práva, a pokud tomu tak je, zda odmítnutí přiznat stěžovateli právo obrátit se na soud porušuje jeho práva přiznané čl. 47 (srov. rozsudek SDEU ze dne 17. ledna 2013, ve věci Zakaria, C-23/12, ECLI:EU:C:2013:24, bod 40).

    [34] Pro blízkost posuzované otázky je nutné poukázat na rozsudek SDEU ze dne 13. prosince 2017, ve věci C-403/16 Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych (dále jen „věc Soufiane El Hassani“), ECLI:EU:C:2017:960. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týkala výkladu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu. Spojitost s nyní posuzovaným případem je v posouzení otázky, zda právo na soudní přezkum může vyplývat z čl. 47 Listiny. Vízový kodex v čl. 32 odst. 3 zakotvuje u krátkodobých víz právo na odvolání žadatele, kterému byla žádost o udělení víza zamítnuta. Z rozhodnutí SDEU jsou důležité následující závěry. SDEU dospěl k závěru, že Listina se uplatní, pokud členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu a článek 32 odst. 3 vízového kodexu „ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, je třeba vykládat v tom smyslu, že ukládá členským státům povinnost upravit řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení víza, jehož podmínky se řídí právním řádem každého členského státu, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity. Toto řízení musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu.“ SDEU v bodě 26 až 30 připomněl, že podle ustálené judikatury při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než podmínky upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity). Podle SDEU je na předkládajícím soudě, aby určil, zda a v jakém rozsahu režim přezkumu dotčený v původním řízení odpovídá těmto požadavkům.

    [35] K použitelnosti článku 47 Listiny v nyní posuzovaném případě je nezbytné objasnit, zda dotčená situace spadá do oblasti působnosti unijního práva a stěžovatel má konkrétní „právo a svobodu“ zaručenou právem EU ve smyslu čl. 47. Stěžovatel se sice dovolává přezkumu neudělení dlouhodobého víza, které je tzv. „národním typem víza“, dovolává se ho však z důvodu, že podle něj splňuje podmínky plynoucí ze směrnice Rady 2004/114/ES, na základě které může žádat o povolení k pobytu za účelem studia. Pokud členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k pobytu za účelem studia podle čl. 12 odst. 1 směrnice Rady 2004/114/ES, lze dospět k závěru, že se Listina uplatní, neboť situace spadá do oblasti působnosti unijního práva. Pro možnost aplikace čl. 47 Listiny je dále nutné posoudit, zda má stěžovatel nějaké konkrétní právo a svobodu zaručenou unijním právem.

    [43] S ohledem na vše výše uvedené lze proto dospět k následujícím závěrům. Situace stěžovatele spadá do působnosti unijního práva. Ze směrnice 2004/114/ES nelze dovodit přímo právo na udělení dlouhodobého víza, stěžovateli však náleží právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti o povolení k pobytu za účelem studia, v návaznosti na to i právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti o dlouhodobé vízum za účelem studia podle zákona o pobytu cizinců, které představuje implementaci směrnice. Z důvodu existence tohoto práva zaručeného právem EU musí existovat i právo na účinný prostředek nápravy před soudem ve smyslu čl. 47 Listiny, a to za současného respektování pravidel soudního přezkumu správního uvážení, pokud ho správní orgán u jednotlivých podmínek stanovených směrnicí má. Soudem pro účely požadavku čl. 47 odst. 1 Listiny musí být nezávislý a nestranný orgán soudní povahy. (obdobně srov. bod 39 rozsudku ve věci Soufiane El Hassani)

    [44] V rozsudku ze dne 19. ledna 2010 ve věci Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG, C555/07, ECLI:EU:C:2010:21, SDEU řešil otázku přímého účinku obecných právních zásad, a v bodě 53 konstatoval, že „povinnost zaručit plný účinek zásady zákazu diskriminace na základě věku, jak je konkretizována směrnicí 2000/78, znamená, že v případě ustanovení vnitrostátního práva, které spadá do rozsahu působnosti práva Unie, o němž se vnitrostátní soud domnívá, že je neslučitelné s uvedenou zásadou, a u něhož se jeví výklad, který by byl s touto zásadou v souladu, jako nemožný, je uvedený soud povinen toto ustanovení nepoužít, aniž by byl povinen předem předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku a aniž by mu současně v jejím předložení cokoli bránilo.“ V nyní posuzovaném případě se jedná o zásadu účinné soudní ochrany, obecnou zásadu unijního práva, přičemž z čl. 47 listiny lze jasně identifikovat právo na účinný prostředek nápravy před soudem, proto je možné dovodit i přímý účinek tohoto článku.

    [45] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odmítnutí práva stěžovatele obrátit se na soud porušuje jeho právo plynoucí z článku 47 Listiny ve spojení s článkem 18 odst. 4 směrnice Rady 2004/114/ES. Nejvyšší správní soud má za to, že s ohledem na rozsudek ve věci Soufiane El Hassani, s vědomím odlišností úpravy krátkodobých víz ve vízovém kodexu a dlouhodobých víz v národní úpravě, se za současného stavu judikatury SDEU již jedná o „acte éclairé“, a neshledal proto důvody pro předložení předběžné otázky. Toto posouzení se vztahuje na situaci žádostí o dlouhodobé vízum podaných dle směrnice Rady 2004/114/ES. Vzhledem k tomu, že úprava § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza, tato vnitrostátní úprava je v posuzovaném případě neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, konkrétně pro rozpor se směrnicí Rady 2004/114/ES ve spojení s čl. 47 odst. 1 Listiny; k takovému postupu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn: Pl ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823) nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 - 20. Nejvyšší správní soud tak dovodil, že předmětné řízení není vyloučeno ze soudního přezkumu a městský soud v daném případě pochybil, když žalobu odmítl. Kasační stížnost je proto důvodná.