Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 48 - Presumption of innocence and right of defence
Key facts of the case:
Request for a preliminary ruling from the Bundesverwaltungsgericht. Reference for a preliminary ruling – Company law – Takeover bids – Directive 2004/25/EC – Article 5 – Mandatory bid – Article 4 – Supervisory authority – Final decision making a finding of infringement of the obligation to make a takeover bid – Binding effect of that decision in subsequent proceedings for an administrative sanction initiated by the same authority – EU law principle of effectiveness – General principles of EU law – Rights of the defence – Charter of Fundamental Rights of the European Union – Articles 47 and 48 – Right to silence – Presumption of innocence – Access to an independent and impartial tribunal.
Outcome of the case:
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
Les articles 4 et 17 de la directive 2004/25/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, concernant les offres publiques d’acquisition, telle que modifiée par la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, lus à la lumière des droits de la défense garantis par le droit de l’Union, en particulier du droit d’être entendu, ainsi que des articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une pratique d’un État membre, en vertu de laquelle une décision constatant une infraction à cette directive, devenue définitive, a un effet contraignant dans une procédure ultérieure tendant à l’infliction d’une sanction administrative à caractère pénal pour violation des dispositions de ladite directive, dans la mesure où les parties concernées par cette procédure n’ont pu, au cours de la procédure antérieure de constatation de cette infraction, exercer pleinement les droits de la défense, notamment le droit d’être entendu, ni faire valoir le droit au silence ni bénéficier de la présomption d’innocence à l’égard des éléments de fait qui seront utilisés ultérieurement à l’appui de l’accusation, ou ne peuvent bénéficier du droit à un recours effectif contre une telle décision devant un tribunal compétent pour trancher les questions tant de fait que de droit.
1) La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 4 et 17 de la directive 2004/25/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, concernant les offres publiques d’acquisition (JO 2004, L 142, p. 12), telle que modifiée par la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014 (JO 2014, L 173, p. 190), lus à la lumière du principe d’effectivité, ainsi que sur l’interprétation de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
...
27) La juridiction de renvoi considère cependant que, dès lors que la Commission des OPA a agi en application du droit de l’Union dans le cadre tant de la procédure de constatation de l’infraction que de la procédure de sanction administrative, la solution de tels litiges devrait tenir compte de ce droit, y compris des droits fondamentaux garantis par la Charte, notamment à l’article 47 de celle-ci.
30) Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
31) Par ses quatre questions, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 4 et 17 de la directive 2004/25, lus à la lumière des droits de la défense garantis par le droit de l’Union, ainsi que des articles 47 et 48 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une pratique d’un État membre, en vertu de laquelle une décision constatant une infraction aux dispositions de cette directive, devenue définitive, a un effet contraignant dans une procédure de sanction administrative ultérieure pour violation de ces dispositions, à l’égard non seulement d’une personne physique ayant la qualité de partie à ces deux procédures, mais aussi d’une personne physique qui n’était pas partie à la procédure de constatation de cette infraction, mais agissait seulement en tant que titulaire d’un organe de représentation d’une personne morale partie à ladite procédure.
40) Cependant, il importe de s’assurer que les droits garantis aux parties concernées par le droit de l’Union et, en particulier, par la Charte, sont respectés dans les deux phases procédurales mentionnées au point 37 du présent arrêt. En effet, toute procédure nationale menée dans le cadre de la directive 2004/25 doit être compatible avec ces droits (voir, par analogie, arrêts du 17 décembre 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, point 66, ainsi que du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, point 47).
41) À cet égard, le champ d’application de la Charte, pour ce qui est de l’action des États membres, est défini à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci, aux termes duquel les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Cette disposition confirme la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de celles-ci [arrêts du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, points 17 et 19, ainsi que du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême), C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:982, point 78].
44) Deuxièmement, parmi les garanties qui découlent de l’article 47, deuxième alinéa, et de l’article 48 de la Charte, figure le droit au silence d’une personne physique « accusée », au sens du second de ces articles. Ces dispositions s’appliquent dans les procédures susceptibles d’aboutir à l’infliction de sanctions administratives revêtant un caractère pénal. Trois critères sont pertinents pour apprécier ledit caractère. Le premier est la qualification juridique de l’infraction en droit interne, le deuxième concerne la nature même de l’infraction et le troisième est relatif au degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, point 42).
46) Troisièmement, il y a lieu de mentionner le principe de la présomption d’innocence, qui est énoncé à l’article 48 de la Charte. Ce principe trouve à s’appliquer lorsqu’il s’agit de déterminer des éléments objectifs constitutifs d’une infraction prévue par le droit de l’Union, susceptible de conduire à l’infliction de sanctions administratives revêtant un caractère pénal (voir, en ce sens, arrêt du 23 décembre 2009, Spector Photo Group et Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, points 42 et 44).
47) Selon la jurisprudence de la Cour, si tout système juridique connaît des présomptions de fait ou de droit, l’article 48 de la Charte oblige les États membres à ne pas dépasser, en matière pénale, un certain seuil. Plus concrètement, le principe de la présomption d’innocence, consacré à cette disposition, impose aux États membres d’enserrer les présomptions de fait ou de droit qui figurent dans les lois répressives dans des limites raisonnables, en prenant en compte la gravité de l’enjeu et en préservant les droits de la défense (arrêt du 23 décembre 2009, Spector Photo Group et Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, point 43).
48) Quatrièmement, l’article 47, premier alinéa, de la Charte, qui consacre le droit à un recours effectif, énonce que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un tel recours devant un tribunal dans le respect des conditions prévues à cet article. L’article 47, deuxième alinéa, de la Charte garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial.
53) Si une décision entrant dans le champ d’application du droit de l’Union a été prise par une autorité qui ne remplit pas elle-même ces conditions d’indépendance et d’impartialité et, partant, ne peut être qualifiée de tribunal, au sens de l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, cette disposition exige que la décision en cause puisse faire l’objet d’un contrôle ultérieur par un organe juridictionnel, lequel doit avoir compétence pour examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2012, Otis e.a., C‑199/11, EU:C:2012:684, points 46, 47 et 49, ainsi que du 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, point 55).
55) À titre liminaire, il convient de relever que, selon les indications figurant dans la décision de renvoi et les réponses des parties au principal à une question posée par la Cour, les sanctions administratives pécuniaires prévues par le droit autrichien contre des personnes responsables d’une violation des dispositions de l’ÜbG relatives aux offres publiques d’acquisition vont de 5000 à 50000 euros et peuvent se traduire par une peine privative de liberté de substitution en cas d’impossibilité de recouvrer la sanction pécuniaire infligée. Ces sanctions revêtent de prime abord un caractère pénal, au sens de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt. Sous réserve de l’appréciation définitive, par la juridiction de renvoi, de ce caractère, le droit au silence et à la présomption d’innocence, garantis à l’article 47, deuxième alinéa, et à l’article 48 de la Charte trouvent ainsi à s’appliquer dans l’affaire au principal.
63) Enfin, en ce qui concerne l’accès à un tribunal indépendant et impartial, au sens de l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, il ressort, certes, de la décision de renvoi que la Commission des OPA est qualifiée, par la jurisprudence constitutionnelle nationale, d’autorité indépendante, impartiale et préalablement établie par la loi, réunissant elle-même les caractéristiques d’un tribunal, compétent pour statuer tant en fait qu’en droit, au sens de cette disposition.
67) Or, ainsi que M. l’avocat général l’a, en substance, relevé aux points 68 et 69 de ses conclusions, de tels éléments, sous réserve des appréciations définitives revenant, à cet égard, à la juridiction de renvoi, ne permettent pas de considérer que la Commission des OPA intervient comme un tiers impartial entre l’auteur présumé de l’infraction, d’une part, et l’autorité administrative chargée de contrôler le respect des règles relatives aux offres publiques d’acquisition, d’autre part, et que, par suite, cette commission remplit les critères auxquels doit satisfaire un tribunal indépendant et impartial, au sens de l’article 47, second alinéa, de la Charte.
70) Or, la limitation de la compétence de la juridiction nationale chargée de contrôler la légalité des décisions d’une autorité administrative en matière d’infractions aux règles relatives aux offres publiques d’acquisition obligatoires à la seule appréciation des questions de droit ne satisfait pas aux exigences fixées à l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, rappelées au point 53 du présent arrêt. Par conséquent, si la décision constatant une infraction, devenue définitive, n’a pas pu être soumise au contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel compétent pour statuer en droit et en fait, le respect des exigences découlant de cette disposition de la Charte devrait conduire l’autorité administrative à écarter, dans le cadre d’une procédure de sanction ultérieure, l’effet contraignant qui s’attache aux appréciations figurant dans cette décision.
71) Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que les articles 4 et 17 de la directive 2004/25, lus à la lumière des droits de la défense garantis par le droit de l’Union, en particulier du droit d’être entendu, ainsi que des articles 47 et 48 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une pratique d’un État membre, en vertu de laquelle une décision constatant une infraction à cette directive, devenue définitive, a un effet contraignant dans une procédure ultérieure tendant à l’infliction d’une sanction administrative à caractère pénal pour violation des dispositions de ladite directive, dans la mesure où les parties concernées par cette procédure n’ont pu, au cours de la procédure antérieure de constatation de cette infraction, exercer pleinement les droits de la défense, notamment le droit d’être entendu, ni faire valoir le droit au silence ni bénéficier de la présomption d’innocence à l’égard des éléments de fait qui seront utilisés ultérieurement à l’appui de l’accusation, ou ne peuvent bénéficier du droit à un recours effectif contre une telle décision devant un tribunal compétent pour trancher les questions tant de fait que de droit.