Article 4 - Prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment
Key facts of the case:
The plaintiff was an asylum-seeker whose application for asylum in the Czech Republic had been considered inadmissible, since the state responsible, according to Article 3 of the Dublin Regulation, was Italy. The plaintiff filed a suit against the decision, but he did not succeed with the Regional Court in Hradec Králové. Then the plaintiff appealed the judgment claiming that the lower court did not adhere to Article 3, Paragraph 2 of the Dublin Regulation; the plaintiff’s transfer to Italy was not possible due to systematic flaws in the asylum procedure and in the reception conditions for applicants. The Supreme Administrative Court cancelled the decision because the Ministry of the Interior had not gathered enough evidence that the Italian asylum system does not exhibit systematic flaws, and as a result the plaintiff’s transfer could represent a breach of Article 4 of the Charter and Article 3 of the ECHR.
Outcome of the case:
According to the court, the Ministry of the Interior must prove in the process of the Dublin transfer procedure that there are no systematic flaws in a country’s asylum procedure and reception conditions. Information on that matter must be part of the file on administrative procedure, so the asylum-seeker can be acquainted with the information and challenge it.
As the Supreme Administrative Court already stressed in its ruling on 12 September 2016, No. 5 Azs 195/2016 – 22, and from the provisions quoted above, it is clear that within the Dublin system it is not possible to transfer asylum-seekers to countries with systemic flaws in the asylum procedure and in the reception conditions for applicants in terms of the binding standards of the Common European Asylum System (or other countries part of the Dublin system that are not bound by CEAS regulations), especially when these flaws are so serious that the transfer would represent inhuman or degrading treatment in the terms of Article 4 of the Charter or Article 3 of the ECHR, as specified by judgments of the CJEU or ECtHR (namely, the judgments of the CJEU from 21 December 2011, N. S. and M. E., C-411/10 and C-493/10, EU:C:2011:865; from 14 November 2013, Puid, C-4/11, EU:C:2013:740; and from 10 December 2013, Abdullahi, C-394/12; EU:C:2013:813; and the judgments of the ECtHR form 21 January 2011 M.S.S. vs. Belgium and Greece, Complaint No. 30696/09, and from 4 November 2014, Tarakhel vs. Switzerland, Complaint No. 29217/12; the last of these concerned the transfer of a family with children to Italy), in the country of the transfer or – because of a wrong decision on his or her application – in a third country, or in the country of origin (a note from the Supreme Administrative Court: although the Czech version of Article 3 Paragraph 2 of the Dublin Regulation uses the term ‘systematické nedostatky’ [‘systematic flaws’], the court sticks to the more accurate term ‘systémové nedostatky’ [‘systemic flaws’], which corresponds to the French and English versions of this provision in the Dublin Regulation and with the judicature of the CJEU concerning the provision mentioned above.
The Regional Court in Brno dealt with a similar question in a judgment from 22 July 2016, No. 33 Az 8/2016 – 25, in which the court stated that in order to properly examine the situation in a Member State other sources should be used than just reports from the UNHCR, such as reports from NGOs or diplomatic missions. The Regional Court in Brno also noted that, according to § 23c of the Asylum Act, it is the duty of the defendant to gather evidence before a decision is issued, but the list of what can serve as evidence is demonstrative. Therefore, this provision must be interpreted in accordance with the principles of the Dublin Regulation: the duty of the defendant is to gather precise and up-to-date information from various sources on the country of origin of the asylum-seeker and on the responsible Member State. Article 3 Paragraph 2 of the Dublin Regulation reflects the non-refoulement principle that the Czech Republic is bound by, as well as human rights standards arising from the ECHR and the Charter.
According to § 36 Paragraph 3 of the Administrative Procedure Code, every participant in an administrative procedure has the right to comment on materials gathered before ‘a decision on the issue’ is made, which undoubtedly includes also a decision according to which a request for international protection is judged as inadmissible according to § 10a Paragraph 1, Letter b) of the Asylum Act and the administrative procedure is terminated according to § 25 Letter i) of the Asylum Act, and at the same time it is determined that the state responsible for the evaluation of the request is a different Member State. The Supreme Administrative Court did not agree with the defendant’s claim that this was merely a procedural decision even though it did not take the form of a typical procedural decision in terms of § 76 Paragraph 3 of the Administrative Procedure Code (although even a procedural decision may be considered a decision on merits for the purpose of § 36 Paragraph 3; see VEDRAL, Josef. The Administrative Procedure Code: Commentary. 2nd edition Prague: Bova Polygon, 2012, p. 406). On the contrary, the court claimed it was a decision based on international protection in the terms of § 2 Paragraph 1 Letter e) of the Asylum Act and one that would have a profound effect on an asylum-seeker’s rights. On the basis of this decision, the asylum-seeker could be transferred to the responsible Member State, which would make it necessary to consider – like in this case – whether a transfer represents a breach of the non-refoulement principle in the terms of Article 3 Paragraph 2 of the Dublin Regulation, that is, the question of whether the asylum-seeker could be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment in the terms of Article 4 of the Charter or Article 3 of the ECHR. Therefore, there is no doubt that the defendant had the duty to gather evidence arising from § 36 Paragraph 3 of the Administrative Procedure Code before a ‘Dublin decision’ is issued.
Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud zejména v rozsudku ze dne 12. 9. 2016, č. j. 5 Azs 195/2016 - 22, z citovaných ustanovení vyplývá, že v rámci dublinského systému nelze přemisťovat žadatele o mezinárodní ochranu do zemí, v nichž azylové řízení nebo podmínky přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu vykazují natolik závažné, tedy systémové nedostatky z hlediska závazných standardů Společného evropského azylového systému (resp. z hlediska srovnatelných závazků ostatních zemí dublinského systému, které nejsou právními předpisy Společného evropského azylového systému v té či oné míře vázány), že by zde v případě přemístění žadatele do dané země dublinského systému vzniklo riziko nelidského či ponižujícího zacházení s tímto žadatelem rozporné s požadavky zejména čl. 4 Listiny základních práv EU, resp. čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jak byly konkretizovány v judikatuře obou evropských soudů, tedy Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva (přímo k možnosti vzniku takové újmy v rámci uplatňování dublinského systému srov. zejména rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, N. S. a M. E., C-411/10 a C-493/10, EU:C:2011:865; ze dne 14. 11. 2013, Puid, C-4/11, EU:C:2013:740 a ze dne 10. 12. 2013, Abdullahi, C-394/12; EU:C:2013:813 a dále rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 1. 2011 ve věci M.S.S. proti Belgii a Řecku, stížnost č. 30696/09 a ze dne 4. 11. 2014 ve věci Tarakhel proti Švýcarsku, stížnost č. 29217/12; poslední z nich se týká přemístění rodiny žadatelů s dětmi právě do Itálie), a to ať již přímo v této zemi, do níž má být žadatel přemístěn, anebo - z důvodu absence řádného posouzení jeho žádosti - v zemích třetích, včetně případně i země jeho původu (pozn. NSS: i přesto, že české znění čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III používá výraz „systematické nedostatky“, podrží se zdejší soud i v tomto rozsudku přesnější formulace „systémové nedostatky“, která odpovídá např. francouzskému i anglickému znění téhož ustanovení nařízení Dublin III, jakož i předcházející výše zmiňované judikatuře velkého senátu Soudního dvora EU k této otázce, kterou dané ustanovení kodifikuje).
Obdobnou otázkou se ve svém rozsudku ze dne 22. 7. 2016, č. j. 33 Az 8/2016 – 25, zabýval rovněž Krajský soud v Brně, který nad rámec již uvedeného podotkl, že k náležitému zjištění skutkového stavu ohledně situace v příslušném členském státě by měly sloužit i jiné zdroje než pouze zprávy Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, např. zprávy mezinárodních nevládních organizací či diplomatických misí. Krajský soud dále poukázal na to, že úkolem žalovaného je „shromáždit pro vydání svého rozhodnutí náležité podklady, jejich výčet upravuje § 23c zákona o azylu pouze demonstrativně. Je tedy na místě vykládat toto ustanovení v souladu s principy a zásadami dublinského nařízení tak, že je povinností žalovaného shromažďovat přesné a aktuální informace z různých zdrojů o státu, jehož je žadatel o udělení mezinárodní ochrany státním občanem, nebo v případě osoby bez státního občanství o státu jejího posledního trvalého bydliště, ale také informace tohoto druhu o členských státech EU, do nichž žalovaný navrací cizince v dublinském řízení. I v konstrukci institutu systematických nedostatků ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III se totiž odráží působení zásady non-refoulment, kterou je ČR vázána, jakož i lidskoprávními standardy vyplývajícími z Úmluvy a [Listiny] základních práv EU“.
Podle § 36 odst. 3 správního řádu se povinnost umožnit účastníkům vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vztahuje na „rozhodnutí ve věci“, za které je ovšem zcela nepochybně třeba považovat i rozhodnutí, kterým je žádost o mezinárodní ochranu posouzena jako nepřípustná podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, řízení o udělení mezinárodní ochrany je zastaveno podle § 25 písm. i) téhož zákona a zároveň se určuje, že státem příslušným k posouzení podané žádosti je jiný stát dublinského systému. Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s žalovaným, že se jedná o rozhodnutí výlučně procesní povahy, neboť nemá formu usnesení ve smyslu § 76 správního řádu (byť i to může být v některých případech považováno pro účely § 36 odst. 3 správního řádu za „rozhodnutí ve věci“, viz VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 406), ale naopak jde o jedno z „rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany“ ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, které má významné hmotněprávní důsledky pro žadatele, jenž má být na základě tohoto rozhodnutí přemístěn do jiného státu příslušného k posouzení jeho žádosti, a z tohoto důvodu je třeba také zkoumat, tak jako v posuzované věci, zda ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III nedojde k porušení zásady non-refoulement, zda tedy tímto přemístěním nebude žadatel dotčen na svém základním hmotném právu nebýt vystaven nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv EU, resp. čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je absolutní povahy. Není tedy žádných pochyb o tom, že povinnost vyplývající z § 36 odst. 3 správního řádu má žalovaný i před vydáním „dublinského rozhodnutí“.
