Netherlands / Council of State / 202002859/1/A3

Key facts of the case:

The appellant represents clients who object to tax measures on vehicles and motorbikes. These clients reside inside the Netherlands, but also outside the Netherlands. The managing director of the Inland Revenue Service decided to refuse the appellant as a representative of his clients for three months (and later on six months), because he harassed and intimidated the employees of the Inland Revenue Service. The managing director bases his decision on Article 2:2, paragraph 1 of the General Act on Administrative Law, which states that representatives in legal procedures may be refused in extraordinary cases, because there are serious objections. The appellant claims that the refusal to accept him as a representative is contrary to several rights that have been laid down in the Charter: the right to be heard before the decision to refuse representation is made (Articles 41, 47 and 48 of the Charter), the freedom of expression (Article 11 of the Charter), the freedom to conduct a business (Article 16 of the Charter), the right to property (Article 17 of the Charter) and the right to an effective judicial protection of rights such as “equality of arms” (Article 47 of the Charter). The main question is whether the Dutch provision in the General Act on Administrative Law is in conflict with these stipulations. The District Court judged that it is not, and so does the Council of State. It holds that it is true that the Charter applies (Article 51, paragraph 1), because the work of the appellant has an international dimension. However, Article 41 does not address Member States (right to be heard). Still, the Union has as a principle that someone should be able to defend himself or herself. In this case the appellant was not heard when the managing director of the Inland Revenue Service initially decided to refuse him as a representative of his client, but this was based on his own information (e-mails which harassed employees, for example) and he did get the opportunity to express his point-of-view when he objected later on. Moreover, after him having objected the case was reconsidered in full. So he was not adversely affected in his defence. The freedom of expression was not violated, because he can still express his views towards the authorities. The freedom to conduct a business is prevailed over by the general interest, laid down in Article 52, paragraph 2 of the Charter, such as a good and orderly legal procedure, which comes first. The right to property does not cover commercial interests or opportunities, so that the possible loss of value of the appellant’s business does not play a part. Finally, the effective judicial protection of the rights of individuals is prevailed over, again, by Article 52, paragraph 2 of the Charter, which lays down the importance of the general interest (such as a a good and orderly legal procedure). Moreover, the right to refuse a representative is laid down in Dutch law and may only be applied in extraordinary cases, such as this one. The managing director of the Inland Revenue Service is right in his decision.

Key legal question raised by the Court:

Is the managing director of the Inland Revenue Service allowed to refuse someone as a representative of his clients on the basis of the General Act on Administrative Law on the basis of harassment? Is this Act in conflict with the Charter? Is this refusal in conflict with the right of defence, the right of expression, the right to conduct a business, the right to property and the right to effective judicial protection?

Outcome of the case:

The managing director of the Inland Revenue Service is entitled to refuse the appellant as a representative of his clients on the basis of the General Act on Administrative Law. The Charter does apply but the appellant has been able to defend himself (although not in first instance), so that he was not affected adversely in his defence, he can still express himself towards the authorities, and a good and orderly procedure is of a general interest, so that this prevails over his right to conduct a business. The loss of value of his business is not covered by the right to property laid down in the Charter. He has a right to effective judicial protection, but the general interest of a a good and orderly procedure, which is violated by him, prevails. This judgement means that he cannot exercise his business for (in the end) six months before the Inland Revenue Service.
Paragraphs referring to EU Charter

3. The District Court did not see a reason to declare that Article 2:2, first paragraph of the General Act on Administrative Law is void pursuant to a conflict with Articles 11, 17 or 47 of the Charter. The District Court agrees with the managing director that [the appellant] did not have to be heard before the (initial, JN) decision was taken. Settled case law by the European Court of Justice (hereinafter: the CJEU) shows that no such duty is implied by Article 41, paragraph 1, and Article 47 of the Charter. This duty does not follow pursuant to Article 4:8, paragraph 1 of the General Act on Administrative Law either, because the managing director based his decision on information given by [the appellant] himself. The District Court did not see a reason either for the judgement that the managing director acted in conflict with the prohibition of the abuse of power. The District Court judges that it does not appear that there are reasons other than serious objections to him as a representative.

Appeal

4.[The appellant] alleges that the District Court unjustifiably followed the managing director in his point-of-view that he did not have to be heard about the intention to refuse him as a representative. The District Court is said not to have acknowledged that the refusals are in conflict with Article 42, paragraph 2, and Article 47 of the Charter. Both Articles of the Charter apply, because this is not a pure internal situation in which all relevant aspect take place within one Member State. The District Court also misjudged that the managing director should have given him the opportunity, pursuant to Article 4:8 of the General Act on Administrative Law, to present his point-of-view about the intention to refuse him as a representative. The managing director based his intention on information which had not been provided by him himself. In addition, hearing him could have led to a different result. If he had been given the right opportunity, he would have made clear that the problems with the Internal Revenue Service are only limited to his contact with one specific employee and that those problems do not interfere with a regular contact with other employees. Moreover, since 4 March 2019, improvements of his behaviour have been clear.
The District Court misjudged that Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law is not void. The limitations which this stipulation makes possible, are in conflict with Articles 11, 16, 17 and 47 of the Charter. The District Court misjudged that the limitations are not proportionate and therefore not in accordance with Article 52, paragraph 1 of the Charter.

Applicability of the Charter

5.Pursuant to Article 51, paragraph 1, of the Charter, he provisions of this Charter are addressed to the Member States only when they are implementing Union law. [The appellant] supplies his legal services from his companies, established in the Netherlands. It has not been disputed that he appears as a legal representative in the context of the Inland Revenue Service for both clients who live in the Netherlands and clients who live in another Member State. [The appellant’s] right to the freedom of services is limited by the refusals to accept hin as a legal representative of all clients whom he represents in the context of the Internal Revenue Service. There is therefore, in this case, a situation which is within the scope of the freedom of services and Union law is being implemented in the sense of Article 51, paragraph 1 of the EU Charter (cf. the CJEU judgement of 30 April 2014, Pfleger, ECLI:EU:C:2014:281). Other than the managing director alleged, this case therefore falls within the scope of the Charter.

Hearing a party

5.1. The right to be heard is part of the respect for the right of defence and is a fundamental principle of Union law. The right to be heard is not only laid down in Articles 47 and 48 of the Charter, but also in the right to good administration, laid down in Article 41 of the Charter (CJEU judgements of 3 July 2014, Kamino International Logistics, EU:C:2014:2-14:2041, consideration 28, and Mukarubega, 5 November 2014, (EU:C:2014:2336, considerations 42-43). However, it follows from the wording of Article 41 of the Charter that this Article is only addressed to the institutions, bodies, offices and agencies of the Union and not to the Member States (see the Mukarubega judgement, consideration 44). Article 41 is, therefore, not relevant for this case. Because the right to be heard is part of the general principle of defence and this case falls within the scope of Union law, as follows from consideration 5, the Council of State will judge whether there has been an infringement of the right to be heard, as laid down in the general principle of law.

5.2. The right to be heard safeguards that each and everyone is enabled to make clear his point-of-view in an appropriate and effective way in the framework of an administrative procedure and before a decision is taken that may affect his interests adversely (see the Mukarubega judgement, consideration 46).
The infringement of the right to be heard will, according to the CJEU, only lead to the declaration that a decision is void after the final decision that has been taken in the administrative procedure, if this procedure could have had a different result without this irregularity (see the Kamino judgement, considerations 78 and 79 and the CJEU judgement of 20 December 2017, Prequ’ Italia Srl, ECLI:EU:C:2017:1010, consideration 62).
The Council of State judges that this is not the case. Although [the appellant] has not been given the opportunity to give his point-of-view, he has not been affected adversely in his opportunities to defend himself. According to the decisions of 30 November 2018 and 4 November 2019 taken after he filed objections [the appellant] has been given the opportunity to present his points-of-view at this stage. He actually used the first opportunity, he discarded the second one. The claim of [the appellant] that the managing director could have discarded a refusal if he had had the opportunity to present his point-of-view, is therefore, to a great degree, a speculation. Moreover, this is no basis for the judgement that he has been affected adversely in his opportunities to defend himself. After objections have been filed, the first decision is reconsidered in full. The Council of State therefore does not see a reason for the judgement that those decisions are in conflict with the right to be heard, as enshrined in the general principle of the right to defence laid down in Union law.

(...)

Compatibility of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law with the Charter

5.5. Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law stipulates that a government body may refuse legal aid or representation by a person against whom there are serious objections.

The history of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law (Parliamentary Documents II, no. 3, 21 221, page 50) shows that the government body may only use its power to refuse legal aid or representation by a person against whom there are serious objections in extraordinary cases. This has been expressed by the condition of the existence of serious objections. These objections may vary. Examples are cases of evident and serious incompetence. Other exampels are representatives who disturb the regular course of affairs, possibly by threats of violence. The government body may never use its power to get rid of a competent and therefore difficult opponent. According to parliamentary history it may be expected that the government bodies are thoroughly aware of their responsibilities and will therefore only refuse a representative at a last resort.

In the following, the Council of State will judge whether the stipulation laid down in Article 2:2 of the General Act on Administrative Law is compatible with Articles 11, 16, 17 and 47 of the Charter.

Compatibility of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law with Article 11 of the Charter (freedom of expression)

5.6. Article 11, paragraph 1, of the Charter stipulates that everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. 2. The freedom and pluralism of the media shall be respected. According to the Explanatory Notes to the Charter Article 11 of the Charter corresponds to Article 10 of the European Convention on the protection of human rights and the fundamental freedoms (hereinafter: the ECHR) (see the CJEU judgement of 29 July 2019, Spiegel Online GmbH, ECLI:EU:C:2019:625, consideration 57). In view of what is laid down in Article 52, paragraph 3, of the Charter, this means that the contents and scope of these stipulations of the Charter are the same as those recognized by the ECHR. The Council of State judges that the refusal on the basis of Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law does not interfere with the freedom of expression and therefore is not covered by Article 10, paragraph 1, ECHR. Judgements by the European Court for Human Rights show that it is relevant that the refusal on the basis of Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law, is not specifically meant to limit the freedom of expression (Piermont v France, judgement of 27 April 1995, case numbers 15773/89 and 15774/89, ECLI:CE:ECHR:1995:0427JUD001577389). [The appellant] is still free te express his opinion towards the public authorities (cf. the judgement of the Council of State of 16 January 2019, ECLI:NL:RVS:2019:98)

Compatibility of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law with Article 16 of the Charter (freedom to conduct a business)

5.7. Article 16 of the Charter lays down that The freedom to conduct a business in accordance with Union law and national laws and practices is recognized. A decision on the basis of Article 2:2, paragraph 2, of the General Act on Administrative Law may lead to a limitation of the freedom to conduct a business, so that this stipulation applies to this case. However, the freedom to conduct a business is not absolute, but should be seen relative to its function in society and it may be subjected to government measures which may restrict the exercise of economic activities on the basis of the general interest. On the basis of Article 52, paragraph 1 of the Charter, subject to the principle of proportionality, limitations may be made only if they are necessary and genuinely meet objectives of general interest recognised by the Union or the need to protect the rights and freedoms of others. (see the CJEU judgement of 24 September 2020, YS, ECLI:EU:C:2020:753, consideration 88).
In this context the Council of State considers that the power to refuse representation is laid down in Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law, so that this limitation is provided by law. The history of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law shows that the power to refuse legal aid or representation by a person against whom there are serious objections is based on safeguarding a good and orderly procedure as a mandatory reason of general interest. The Council of State does not see a reason to assume that that power is not fit to achieve its aim. The stipulation laid down in Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law does not go further than necessary for achieving that aim either, because that power may only be used in extraordinary cases and as a last resort. The crucial contents of that freedom are respected, because the persons interested are notified in writing of the refusal without any delay, so that they may be aided or represented by another person. Now that this is a justified limitation as referred to in Article 52, paragraph 1, of the Charter, the Council of State does not see a reason for the judgement that Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law is incompatible with Article 16 of the Charter.

Compatibility of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law with Article 17 of the Charter (right to property)

5.8. Article 17 of the Charter lays down the right to property. Judgements by the CJEU show that the protection given by that Article does not cover merely commercial interests or opportunities, the volatility of which is essential for economic activities. The protection granted by that provision applies to rights with an asset value creating an established legal position under the legal system, enabling the holder to exercise those rights autonomously and for his or her benefit (see judgment YS, consideration 90). [The appellant] states that the refusal as a representative leads to a loss of value of a business and that this is in conflict with Article 17, paragraph 1, of the Charter. The Council of State considers that, in sofaar as the refusal of a representative leads to a loss of value of a business, this has to do with mere commercial interests or opportunities, the volatility of which is essential for economic activities and not with a right that may be exercised autonomously. Article 17, paragraph 1, of the Charter therefore does not apply. What has been raised is no reason for the Councll of State to judge that Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law is incompatible with Article 17 of the Charter.

Compatibility of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law with Article 47 of the Charter (Right to an effective remedy and to a fair trial)

5.9. Moreover, the District Court was right in judging that, in sofar as a decision to refuse someone as a representative were to limit the right laid down in Article 47 of the Charter, that that limitation may be justified on the basis of Article 52, paragraph 1, of the Charter. As the CJEU considered in its judgement of 26 July 2017, Sacko, ECLI:ECU:C:2017:591, the principle of effective judicial protection of the rights which individuals derive from EU law comprises various elements; in particular, the rights of the defence, the principle of equality of arms, the right of access to a tribunal and the right to be advised, defended and represented (consideration 32). Moreover, according to the Court’s settled case-law, fundamental rights, such as respect for the rights of the defence, which includes the right to be heard, do not constitute unfettered prerogatives and may be restricted, provided that the restrictions in fact correspond to objectives of general interest pursued by the measure in question and that they do not entail, with regard to the objectives pursued, a disproportionate and intolerable interference which infringes upon the very substance of the rights guaranteed (consideration 38). In this context the Council of State considers that the power to refuse representation is laid down in Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law, so that that limitation is provided by law. The history of Article 2:2 of the General Act on Administrative Law shows that the power to refuse legal aid or representation by a person against whom there are serious objections is based on safeguarding a good and orderly procedure as a mandatory reason of general interest. The Council of State does not see a reason to assume that that power is not fit to achieve its aim. The stipulation laid down in Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law does not go further than necessary for achieving that aim either, because that power may only be used in extraordinary cases and at the last resort. The crucial contents of that freedom are respected, because the persons interested are notified in writing of the refusal without any delay, so that they may be aided or represented by another person. Now that this is a justified limitation as referred to in Article 52, paragraph 1, of the Charter, the Council of State does not see a reason for the judgement that Article 2:2, paragraph 1, of the General Act on Administrative Law is incompatible with Article 47 of the Charter.
Paragraphs referring to EU Charter (original language)

3. De rechtbank heeft geen grond gezien om artikel 2:2, eerste lid, van de Awb onverbindend te verklaren wegens strijd met de artikelen 11, 17 of 47 van het Handvest. De rechtbank is met de directeur van oordeel dat [appellant] niet had hoeven te worden gehoord voordat het besluit werd genomen. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat de verplichting daartoe niet uit artikel 41, eerste lid, en artikel 47 van het Handvest volgt. Die verplichting volgt ook niet uit artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, omdat de directeur zich heeft gebaseerd op gegevens die door [appellant] zelf zijn verstrekt. Ook heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat de directeur in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. Dat [appellant] om andere redenen als gemachtigde is geweigerd dan het bestaan van ernstige bezwaren tegen hem is volgens de rechtbank niet gebleken.

Hoger beroep

4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de directeur in zijn standpunt is gevolgd dat hij niet hoefde te worden gehoord over het voornemen om hem als gemachtigde te weigeren. De rechtbank heeft niet onderkend dat de weigeringen in strijd met artikel 41, tweede lid, en artikel 47 van het Handvest tot stand zijn gekomen. Beide artikelen van het Handvest zijn van toepassing, omdat het niet om een zuiver interne situatie gaat waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Ook heeft de rechtbank miskend dat de directeur hem ingevolge artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid had moeten stellen een zienswijze naar voren te brengen over het voornemen hem als gemachtigde te weigeren. De directeur heeft het voornemen gebaseerd op gegevens die niet door hem zelf zijn verstrekt. Daarnaast had het horen tot een ander standpunt kunnen leiden. Als hij daartoe in de gelegenheid was gesteld, zou hij duidelijk hebben gemaakt dat de problemen met de Belastingdienst alleen beperkt zijn tot het contact met een specifieke medewerker en dat die problemen niet in de weg staan aan normaal contact met andere medewerkers. Verder was er sinds 4 maart 2019 wel een verbetering van zijn gedrag waar te nemen.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet onverbindend is. De beperkingen die met deze bepaling mogelijk worden gemaakt, zijn in strijd met de artikelen 11, 16, 17 en 47 van het Handvest. De rechtbank heeft niet onderkend dat de beperkingen niet evenredig en dus niet in overeenstemming zijn met artikel 52, eerste lid, van het Handvest.

Toepasselijkheid Handvest

5. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dat Handvest alleen gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. [appellant] verricht zijn juridische diensten vanuit zijn in Nederland gevestigde bedrijven. Onweersproken is gesteld dat hij als gemachtigde bij de Belastingdienst optreedt voor zowel cliënten in Nederland als voor cliënten die in een andere EU-lidstaat wonen. Door de weigeringen als gemachtigde van alle cliënten die hij bij de Belastingdienst vertegenwoordigt, wordt [appellant] in zijn recht op vrij verkeer van diensten beperkt. Daarom gaat het in dit geval om een situatie die binnen de werkingssfeer van het vrij verkeer van diensten valt en wordt het recht van de Unie ten uitvoer gebracht in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest (vergelijk het arrest van het Hof van 30 april 2014, Pfleger, ECLI:EU:C:2014:281). Anders dan de directeur heeft betoogd, valt deze zaak daarom binnen de werkingssfeer van het Handvest.

Horen

5.1. Het recht om te worden gehoord maakt deel uit van de eerbiediging van de rechten van verdediging en is een fundamenteel beginsel van het Unierecht. Het recht om te worden gehoord is niet alleen verankerd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest, maar ook in het recht op behoorlijk bestuur, zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest (arresten van het Hof van 3 juli 2014, Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041, punt 28, en Mukarubega, 5 november 2014, EU:C:2014:2336, punten 42 - 43). Uit de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest volgt echter dat het artikel zich uitsluitend richt tot de instellingen, organen en instanties van de Unie en niet tot de lidstaten (zie het arrest Mukarubega, punt 44). Artikel 41 van het Handvest is dan ook niet relevant voor deze zaak. Omdat het recht om te worden gehoord onderdeel uitmaakt van het algemene verdedigingsbeginsel en deze zaak binnen de toepassingssfeer van het Unierecht valt, zoals volgt uit overweging 5, zal de Afdeling beoordelen of het recht om te worden gehoord is geschonden, zoals dat in het algemene rechtsbeginsel is vervat.

5.2. Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (zie het arrest Mukarubega, punt 46).
Schending van het recht om te worden gehoord leidt volgens het Hof alleen pas tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (zie het arrest Kamino, punten 78 en 79 en het arrest van het Hof van 20 december 2017, Prequ’ Italia Srl, ECLI:EU:C:2017:1010, punt 62).
De Afdeling overweegt dat hiervan in dit geval geen sprake is. Hoewel [appellant] niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen, is hij niet in zijn verdedigingsmogelijkheden geschaad. Volgens de besluiten op bezwaar van 30 november 2018 en van 4 november 2019 is [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn standpunten naar voren te brengen. Van de eerste mogelijkheid heeft hij ook gebruik gemaakt, van de tweede heeft hij afgezien. De stelling van [appellant] dat de directeur mogelijk zou hebben afgezien van een weigering als hij de gelegenheid zou hebben gekregen een zienswijze in te dienen, is dan ook in hoge mate speculatief. Bovendien biedt dit geen grond voor het oordeel dat hij in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad. In bezwaar vindt namelijk een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats. Voor het oordeel dat die besluiten in strijd zijn met het recht om te worden gehoord, zoals vervat in het algemene Unierechtelijke verdedigingsbeginsel, ziet de Afdeling daarom geen grond.

(...)

Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met het Handvest

5.5.In artikel 2:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, kan weigeren.
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb (Kamerstukken II, nr. 3, 21 221, pagina 50) staat dat het bestuursorgaan van zijn bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging van een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan te weigeren slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag maken. Dit is tot uitdrukking gebracht door de voorwaarde van het bestaan van ernstige bezwaren. Deze bezwaren kunnen van uiteenlopende aard zijn. Gedacht kan worden aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan worden gedacht aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel onder bedreiging van geweld, verstoren. Het bestuursorgaan mag van zijn bevoegdheid in geen geval gebruik maken om zich van een bekwame en daardoor lastige tegenstander te ontdoen. Volgens de parlementaire geschiedenis mag verwacht worden dat bestuursorganen zich van hun verantwoordelijkheid terdege bewust zullen zijn en slechts in het uiterste geval tot weigering over zullen gaan.
De Afdeling beoordeelt hierna of de regeling van artikel 2:2 van de Awb verenigbaar is met de artikelen 11, 16, 17 en 47 van het Handvest.

Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met artikel 11 Handvest (vrijheid van meningsuiting)

5.6. In artikel 11, eerste lid, van het Handvest is bepaald dat eenieder recht op vrijheid van meningsuiting heeft. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd. Artikel 11 van het Handvest correspondeert volgens de Toelichting bij het Handvest met artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) (zie het arrest van het Hof 29 juli 2019, Spiegel Online GmbH, ECLI:EU:C:2019:625, punt 57). Gelet op het bepaalde in artikel 52, derde lid, van het Handvest, betekent dit dat de inhoud en reikwijdte van deze bepalingen van het Handvest dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. De Afdeling is van oordeel dat het weigeren op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb geen inmenging vormt in de vrijheid van meningsuiting en daarom niet door artikel 10, eerste lid, EVRM wordt bestreken. Indachtig de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Piermont tegen Frankrijk, arrest van 27 april 1995, zaak nrs. 15773/89 en 15774/89, ECLI:CE:ECHR:1995:0427JUD001577389) is daarbij van belang dat het weigeren op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet specifiek bedoeld is om de vrijheid van meningsuiting te beperken. Het blijft [appellant] vrij staan om zijn mening te uiten tegenover de overheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:98.

Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met artikel 16 Handvest (recht op vrijheid van ondernemerschap)

5.7. In artikel 16 van het Handvest is bepaald dat de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken. Een besluit op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb kan leiden tot een beperking in de vrijheid van ondernemerschap, zodat deze bepaling van toepassing is. De vrijheid van ondernemerschap heeft echter geen absolute gelding, maar moet in relatie tot haar maatschappelijke functie worden beschouwd en kan worden onderworpen aan overheidsmaatregelen waarmee in het algemeen belang beperkingen kunnen worden gesteld aan de uitoefening van de economische activiteit. Beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap kunnen op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest gerechtvaardigd zijn voor zover die beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang en niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast (zie het arrest van het Hof van 24 september 2020, YS, ECLI:EU:C:2020:753, punt 88).
In dit verband overweegt de Afdeling dat de bevoegdheid om vertegenwoordiging te weigeren neergelegd is in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb, zodat die beperking bij wet is voorzien. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb volgt dat aan de bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging te weigeren door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop als dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt. Voor het oordeel dat die bevoegdheid niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, ziet de Afdeling geen grond. Ook gaat de regeling van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet verder dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is, omdat slechts in uitzonderlijke gevallen en in het uiterste geval van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. De wezenlijke inhoud van die vrijheid wordt geëerbiedigd, omdat belanghebbenden van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis worden gesteld, zodat zij zich door een ander persoon kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen. Nu het om een gerechtvaardigde beperking gaat als bedoeld in artikel 52, eerste lid, van het Handvest, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb onverenigbaar is met artikel 16 van het Handvest.

Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met artikel 17 Handvest (recht op eigendom)

5.8. In artikel 17 van het Handvest is het recht op eigendom neergelegd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof betreft de bij dat artikel verleende bescherming niet de bescherming van louter commerciële belangen of kansen, waarvan de wisselvalligheid wezenlijk is voor economische activiteiten. De door deze bepaling geboden bescherming heeft betrekking op alle rechten met een vermogenswaarde waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend (zie arrest YS, punt 90).
[appellant] stelt dat het weigeren als gemachtigde tot een verlies van waarde van een onderneming leidt en dat dat in strijd is met artikel 17, eerste lid, van het Handvest. De Afdeling overweegt dat voor zover het weigeren van een gemachtigde tot verlies van waarde van een onderneming leidt, het daarbij louter gaat om commerciële belangen of kansen, waarvan de wisselvalligheid wezenlijk is voor economische activiteiten en niet om een recht dat autonoom kan worden uitgeoefend. Artikel 17, eerste lid, van het Handvest is daarom niet van toepassing. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb met artikel 17 van het Handvestonverenigbaar is.

Verenigbaarheid van artikel 2.2 van de Awb met artikel 47 Handvest (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht)

5.9. Verder heeft de rechtbank, voor zover een besluit tot weigering als gemachtigde een beperking zou opleveren van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht terecht geoordeeld dat die beperking op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest kan worden gerechtvaardigd. Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest van 26 juli 2017, Sacko, ECLI:EU:C:2017:591, bestaat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming uit verschillende onderdelen, waaronder met name de rechten van verdediging, het beginsel van „equality of arms", het recht op toegang tot de rechter en het recht om zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen (punt 32). Voorts zijn grondrechten zoals de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet absoluut, maar kunnen zij onderhevig zijn aan beperkingen als deze daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang die met de in het geding zijnde maatregel worden nagestreefd, en uit het oogpunt van het nagestreefde doel geen onduldbare ingreep vormen waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (punt 38). In dit verband overweegt de Afdeling dat de bevoegdheid om vertegenwoordiging te weigeren, is neergelegd in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb, zodat die beperking bij wet is voorzien. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb volgt dat aan de bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging te weigeren door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop als dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt. Voor het oordeel dat die bevoegdheid niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, ziet de Afdeling geen grond. Ook gaat de regeling van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet verder dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is, omdat slechts in uitzonderlijke gevallen en in het uiterste geval van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. De wezenlijke inhoud van dat recht wordt geëerbiedigd, omdat belanghebbenden van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis worden gesteld, zodat zij zich door een ander persoon kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb onverenigbaar is met artikel 47 van het Handvest