Belgium / Council of State / Nr. 253.485 (X-17.674-7/14)

VZW Kinderrechtencoalitie Vlaanderen (Children’s rights coalition Flanders) and VZW Liga voor Mensenrechten (League for Human Rights) v. the Kingdom of Belgium
Deciding body type
National Court/Tribunal
Deciding body
Council of State
Type
Decision
Decision date
08/04/2022
  • Belgium / Council of State / Nr. 253.485 (X-17.674-7/14)

    Key facts of the case:

     

    Following Directive (EU) nr. 2019/1157 of the European Parliament and the Council of 20 June 2019 on strengthening the security of identity cards of Union citizens and of residence documents issued to Union citizens and their family members exercising their right of free movement’, the Kingdom of Belgium adopted legislation to amend among others the Law of 19 July 1991 on the population registers, identity cards, aliens’ cards and residence documents’. The applicants, two non-profit organisations that monitor the human rights situation in Belgium and that frequently challenge new legislation or political initiatives whenever the impugned legislation or initiative (allegedly) violates fundamental rights as protected by regional and universal human rights instruments. In the present case, the applicants are particularly apprehensive of the consequences of registering fingerprints on identity or residence cards.  

    According to the applicants, the adopted legislation violated Article 8 of the European Convention of Human Rights, Articles 7, 8 and 52 of the Charter on Fundamental Rights of the European Union, Articles 3, 8 en 16 of the Convention on the Rights of the Child, Articles 10, 11, 22, 22bis, 33, 37, 105, 108 and 159 of the Belgian Constitution, of Articles 1, 2, 3, 4, 5, 9, 25, 32, 35 and 36 of Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 'on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data and repealing Directive 95/46/EC', of Articles 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 27, 28 and 29 of Directive (EU) 2016/680 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 'on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection and prosecution of criminal offences or the enforcement of criminal penalties, and on the free movement of such and repealing Council Framework Decision 2008/977/JHA', of Articles 2, 4, 5, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 58, 59 and 60 of the Act of 30 July 2018 'on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data', of Articles 1, 3, 4, 5, 10, 42, of the Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2018 'on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by the institutions, bodies, offices and bodies of the Union and on the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/2001 and Decision No 1247/2002/EC', as well as of the substantive or under penalty of nullity prescribed formal requirements, 'in particular the absence of legally basis of the contested decision.  

    Key legal question raised by the Court:

    The applicants requested the following questions to be referred to the CJEU for a preliminary ruling under article 267 TFEU: 

    Are Articles 3.5 and 3.6 of the Regulation (EU) 2019/1157 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on the strengthening the security of identity cards of citizens of the Union citizens and residence documents issued to Union citizens and their family members exercising their right to free movement, read in conjunction with Commission Implementing Decision C(2018) 7767 of 30 November 2018 laying down the technical specifications on a uniform format for residence permits for third-country nationals third countries and repealing Decision C(2002) 3069, in accordance with Articles 16 and 21 TFEU and Articles 7, 8 and 52 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in conjunction with:  

    - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 25, 32, 35 and 36 of Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation data protection) 

    - Articles 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 27 and 28 of Directive (EU) 2016/680 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection and prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and on the free movement of such data and repealing Council Framework Decision 2008/977/JHACouncil; 

    - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 10, 28, 42 of Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2018 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by Union institutions, bodies, offices and agencies and on the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/2001 and Decision No 1247/2002/EC  

    insofar as Articles 3.5 and 3.6 of the Regulation (EU) 2019/1157 require to keep two fingerprint images of the card holder, in a digital format, to be kept on a storage medium containing the identity card?" 

    Outcome of the case:

    The Council of State stayed the proceedings and submitted preliminary questions to the Court of Justice of the European Union.

  • Paragraphs referring to EU Charter

    8.3. As regards the second part of the first plea, the applicants request that the following preliminary question be referred to the Constitutional Court: "Do Article 6, para-graph 2, third paragraph, 8° and Article 6, paragraph 4 of the Law of 19 July 1991 on population registers, identity cards, aliens' cards and residence documents, as introduced by Article 27 of the Law of 25 November 2018 containing various provisions relating to the National Register and population registers, which require the digital image of the fingerprints of the index finger of the left and right hand of the holder or, in case of invalidity or incapacity, of another finger of each hand, (i) to be collected and (ii) to be stored on each identity card or foreigner card under the form of electronically readable data on each identity card or foreigner card: - Article 8 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter: ECHR); - Articles 7, 8 and 52 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union; - Articles 10, 11 and 22 of the Coordinated Constitution; - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 9, 25, 32, 35 and 36 of the Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation); - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 27, 28 and 29 of Directive (EU) 2016/680 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and the free movement of such data, and repealing Council Framework Decision 2008/977/JHA - Articles 2, 4, 5, 26, 27, 28, 30, 31, 32 33, 34, 58, 59 and 60 of the Data Protection Act;"  

    (…)

    9.1. In their second plea, the applicants also essentially criticise that the contested Royal Decree relies on Regulation (EU) 2019/1157, but that it does not provide a sound and legal basis for the contested decision. According to them, this regulation violates the right to privacy by not guaranteeing the integrity and fidelity of the fingerprint data processed.  

    9.2. In view of the foregoing, the applicants ask the Council of State to refer the following question for a preliminary ruling: 'Are Articles 3.5, 3. 6 and 14 of the Regulation (EU) 2019/1157 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on enhancing the security of Union citizens' identity cards and residence documents issued to Union citizens and their family members exercising their right to free movement, read in conjunction with Commission Implementing Decision C(2018) 7767 of 30 November 2018 laying down the technical specifications relating to a uniform format for residence permits for third-country nationals and repealing Decision C(2002) 3069, valid and compatible with Article 16 TFEU and Articles 7, 8 and 52 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in conjunction with: - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 25, 32, 35 and 36 of Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) - Articles 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 27 and 28 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and the free movement of such data, and repealing Council Framework Decision 2008/977/JHA - Articles 1, 2, 3, 4, 5, 10, 28, 42 of the Regulation (EU) 2018/1725 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2018 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices and agencies and on the free movement of such data and repealing Regulation (EC) No .... 45/2001 and Decision No. 1247/2002/EC. In so far as Articles 3.5, 3. 6 and 14 of Regulation (EU) 2019/1157 read in conjunction with Annex III of Commission Implementing Decision C(2018) 7767 of 30 November 2018 laying down the technical specifications on a uniform format for residence permits for third-country nationals and repealing Decision C(2002) 3069 require the storage of fingerprint data on identity cards and residence documents referred to in Article 2(a) and (c) in the form of a digital image of the fingerprints on an electronic microprocessor chip that uses RFID and can be read out wirelessly/contactless? "  

    10. As regards the second part of the first plea, the applicants state in their final pleading that "[t]he Constitutional Court ruled in its judgment No 2/2021 on the principle of the processing of fingerprint data by means of the identity card", that the preliminary question suggested under paragraph 8.3 "has an identical object", and that they "do not insist on it in this regard".  

    11. Article 7 of the Charter states: "Respect for private and family life, Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his communications." Article 8 of the Charter states: "Protection of personal data 1. Everyone has the right to the protection of personal data concerning him or her. 2. Such data must be processed fairly, for specified purposes and with the data subject's consent or on any other legitimate basis provided by law. Any person has the right to access and rectify data collected about him. 3. An independent authority shall monitor compliance with these rules." Article 52 of the Charter reads, "Scope of the rights guaranteed 1. Any limitation on the exercise of the rights and freedoms recognised by this Charter must be provided for by law and respect the essence of those rights and freedoms. Subject to the principle of proportionality, restrictions may be made only if they are necessary and genuinely meet objectives of general interest recognised by the Union or the requirements of protecting the rights and freedoms of others. 2. The rights recognised by this Charter on which the Community Treaties or the Treaty on European Union are based shall be exercised under the conditions and within the limits defined by those Treaties. 3. Insofar as this Charter contains rights which correspond to rights guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the meaning and scope of those rights shall be the same as those laid down by the said Convention. This provision does not prevent Union law from providing a more generous protection." Article 16 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) states: "1. Everyone has the right to the protection of personal data concerning him or her. 2. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, shall lay down the rules relating to the protection of individuals with regard to the processing of personal data by Union institutions, bodies, offices and agencies, and by the Member States when carrying out activities which fall within the scope of Union law, and the rules relating to the free movement of such data. Compliance with these rules shall be monitored by independent authorities. The rules adopted on the basis of this Article shall be without prejudice to the specific rules referred to in Article 39 of the Treaty on European Union." Article 21 TFEU states: "1. Every citizen of the Union shall have the right to move and reside freely within the territory of the Member States, subject to the limitations and conditions laid down in the Treaties and in the provisions governing the implementation thereof have been adopted. 2. If action by the Union should prove necessary to attain this objective and the Treaties have not provided the necessary powers, the European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, may adopt provisions with a view to facilitating the exercise of the rights referred to in paragraph 1. 3. For the same purposes as those referred to in paragraph 1 and unless the Treaties provide for the powers necessary for that purpose, the Council, acting in accordance with a special legislative procedure, may adopt measures concerning social security and social protection. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament."  

    12. The first part of the first plea and the second plea are based on the invalidity of Regulation (EU) 2019/1157, which would mean that the contested decision does not have a legal basis. For that reason, the applicants seek the preliminary rulings from the Court of Justice of the European Union set out in paragraphs 8.2 and 9.2. 

     (...)

    13.2. The questions suggested under marginals 8.2 and 9.2 concern the question of the validity of provisions of Regulation (EU) 2019/1157, in particular Articles 3.5, 3.6 and 14 thereof. The Court of Justice of the European Union, and not the Council of State as a national court, is in principle competent to determine the possible invalidity of acts of the European Community institutions (see, inter alia, ECJ 6 December 2005, no C-461/03). The Court of Justice of the European Union should be asked the question formulated in the operative part. 

  • Paragraphs referring to EU Charter (original language)

    8.3. Wat het tweede onderdeel van het eerste middel betreft, vragen de verzoekende partijen om de volgende prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof te stellen: “Schenden artikel 6, paragraaf 2, derde lid, 8° en artikel 6, paragraaf 4 van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters, de identiteitskaarten, de vreemdelingenkaarten en de verblijfsdocumenten, zoals ingevoerd door artikel 27 van de wet van 25 november 2018 houdende diverse bepalingen met betrekking tot het Rijksregister en de bevolkingsregisters, die verplichten om het digitale beeld van de vingerafdrukken van de wijsvinger van de linker- en van de rechterhand van de houder of, in geval van invaliditeit of ongeschiktheid, van een andere vinger van elke hand, (i) te verzamelen en (ii) op te slaan op iedere identiteitskaart of vreemdelingenkaart onder de vorm van elektronisch leesbare gegevens op iedere identiteitskaart of vreemdelingenkaart: - artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM); - artikelen 7, 8 en artikel 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; - artikelen 10, 11 en 22 van de Gecoördineerde Grondwet; - artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 9, 25, 32, 35 en 36 van de verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) - artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 27, 28 en 29 van de richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad; - artikelen 2, 4, 5, 26, 27, 28, 30, 31, 32 33, 34, 58, 59 en 60 van de Wet Gegevensbescherming;”  

    9.1. De verzoekende partijen bekritiseren ook in hun tweede middel in essentie dat het bestreden koninklijk besluit steunt op de verordening (EU) 2019/1157, maar dat deze geen deugdelijke en wettelijke grondslag voor het bestreden besluit vormt. Deze verordening schendt volgens hen het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, doordat zij de integriteit en de vertrouwelijkheid van de verwerkte vingerafdrukgegevens niet waarborgt.  

    9.2. De verzoekende partijen vragen gezien het voormelde om de volgende prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te stellen: “Zijn de artikelen 3.5, 3.6 en 14 van de Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, gelezen in samenhang met het Uitvoeringsbesluit C(2018) 7767 van de Commissie van 30 november 2018 tot vastlegging van de technische specificaties betreffende een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen en tot intrekking van Besluit C(2002) 3069, geldig en bestaanbaar met artikel 16 VWEU en de artikelen 7, 8 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in samenhang met: - de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 25, 32, 35 en 36 van de verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) - de artikelen 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 27 en 28 van de richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad; - de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 10, 28, 42 van de Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 45/2001 en Besluit nr. 1247/2002/EG In zoverre artikelen 3.5, 3.6 en 14 van de Verordening (EU) 2019/1157, gelezen in samenhang met bijlage III van het Uitvoeringsbesluit C(2018) 7767 van de Commissie van 30 november 2018 tot vastlegging van de technische specificaties betreffende een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen en tot intrekking van Besluit C(2002) 3069, verplichten de vingerafdrukgegevens op de in artikel 2, onder a) en c), bedoelde identiteitskaarten en verblijfsdocumenten te bewaren onder de vorm van een digitaal beeld van de vingerafdrukken op een elektronische microprocessorchip die gebruik maakt van RFID en die draadloos/contactloos kan worden uitgelezen?”  

    10. Wat het tweede onderdeel van het eerste middel betreft, stellen de verzoekende partijen in hun laatste memorie dat “[h]et Grondwettelijk Hof […] in haar arrest nr. 2/2021 uitspraak [heeft] gedaan over het beginsel van de verwerking van de vingerafdrukgegevens middels de identiteitskaart”, dat de onder randnummer 8.3 gesuggereerde prejudiciële vraag “een identiek voorwerp [heeft]”, en dat zij “ter zake niet aan[dringen]”.  

    11. Artikel 7 van het Handvest luidt: “Eerbiediging van het privé-leven en het familie- en gezinsleven Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.” Artikel 8 van het Handvest bepaalt: “Bescherming van persoonsgegevens 1. Eenieder heeft recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens. 2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht op toegang tot de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan. 3. Een onafhankelijke autoriteit ziet toe op de naleving van deze regels.” Artikel 52 van het Handvest luidt: “Reikwijdte van de gewaarborgde rechten 1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden. 2. De door dit handvest erkende rechten waaraan de communautaire verdragen of het Verdrag betreffende de Europese Unie ten grondslag liggen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij die verdragen zijn gesteld. 3. Voorzover dit handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.” Artikel 16 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) luidt: “1. Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens. 2. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure de voorschriften vast betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens. Op de naleving van deze voorschriften wordt toezicht uitgeoefend door onafhankelijke autoriteiten. De op basis van dit artikel vastgestelde voorschriften doen geen afbreuk aan de in artikel 39 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde specifieke voorschriften.” Artikel 21 VWEU bepaalt: “1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. 2. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken. 3. Ter verwezenlijking van dezelfde doelstellingen als in lid 1 genoemd en tenzij de Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, kan de Raad, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, maatregelen inzake sociale zekerheid en sociale bescherming vaststellen. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.” 12. Het eerste onderdeel van het eerste middel en het tweede middel zijn gesteund op de ongeldigheid van de verordening (EU) 2019/1157, waardoor het bestreden besluit niet op een wettelijke grondslag zou berusten. Om die reden willen de verzoekende partijen de onder randnummer 8.2 en 9.2 vermelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gesteld zien. 

     (…)

    13.2. De onder de randnummers 8.2 en 9.2 gesuggereerde vragen betreffen de vraag naar de geldigheid van bepalingen van de verordening (EU) 2019/1157, meer bepaald van de artikelen 3.5, 3.6 en 14 daarvan. Het Hof van Justitie van de Europese Unie, en niet de Raad van State als nationale rechter, is in beginsel bevoegd om de gebeurlijke ongeldigheid van handelingen van de Europese gemeenschapsinstellingen vast te stellen (zie onder meer HvJ 6 december 2005, nr. C-461/03). Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie dient de in het dictum geformuleerde vraag te worden gesteld.