Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 52 - Scope and interpretation
Key facts of the case:
W.B.M, a third-country national, applied for an extension of his long-term residence permit for the purpose of scientific research. The administrative authority of the first-instance dismissed his application on the grounds that he could endanger the security of the State. In its decision, the administrative authority referred to classified information without providing any more specific information. W.B.M’s appeal was dismissed by the Commission for Decision-Making in Matters of Residence of Foreigners. He complained before the Prague Municipal Court, arguing that his right to a fair trial had been violated for lack of reasoning of the administrative authority’s decision. However, the Municipal Court dismissed the complaint concluding that it was sufficient if the court had access to classified information. W.B.M. appealed before the Supreme Administrative Court, arguing that he had no information about what was in the classified information, what he was accused of, and that he was not allowed to defend himself effectively against the decision. He further complained that a review of classified information by a court cannot be considered an independent assessment of the matter, and that his right to a fair trial was violated. He asked for access to the classified information to defend himself effectively. He further noted that he did not commit any illegal activity, which is evidenced by the fact that the deportation proceedings against him had been stopped. He pointed to the violation of Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the EU, and further stated that § 169m of the Act on the Residence of Foreigners (not granting the complainant access to classified information) is contrary to constitutional norms. The Supreme Administrative Court upheld his complaint.
Key legal question raised by the Court:
What data must the classified information contain in order to serve as a basis for the decision of the administrative authority? To what extent is the administrative authority obliged to justify its decisions based on classified information? What are the procedural rights of a party to the proceedings in such a case?
Outcome of the case:
The Supreme Administrative Court noted that although the complainant did not have the right to access the classified information in this matter, the public interest outweighted his interest in a fair trial. However, even in such a case, the administrative authority was obliged to communicate at least the substance of the accusations made in the classified information, and to verify the reliability of the classified information. The classified information referred to could not be entirely general, it must contain at least information about the time, place, and nature of the alleged dangerous conduct. The court therefore annulled the decisions of the Prague Municipal Court and of the administrative authority and referred the matter back to the lower instances for them to review their decisions.
The Complainant subsequently defended himself against the Defendant's decision with a lawsuit filed with the Municipal Court in Prague (hereinafter referred to as the ‘Municipal Court’), which dismissed it in the challenged judgment. The Municipal Court commented on the nature of Section 169m of the Act on the Residence of Foreign Nationals, which states that classified information is not part of the administrative file and thus cannot be viewed; according to him [the Court], the given provision is not unconstitutional. [The Court] also dealt with the difference between administrative deportation and the termination of a long-term residence permit, including the different conclusions made in the decisions of the Directorate of the Foreign Police Service and the Defendant. In connection with this fact, he considered the objection regarding the contradiction of the contested decision with Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union to be unfounded.
[…]
The complainant further argued that the regulation of long-term residence permit for the purpose of scientific research had had its basis in European Union law, and the procedure of the administrative authorities is therefore contrary to Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, which guarantees the right to an effective remedy and to a fair trial. The complainant argued that the current interpretation of Section 169m, Paragraph 3, of the Act on the Residence of Foreign Nationals did not comply with European or with constitutional law, as the possibility of judicial review does not meet the requirements of European Union law. He further argued that, with regard to his scientific and academic activities in the Czech Republic, not extending the validity of the long-term residence permit would represent disproportionate interference in his private life, which would cause him substantial harm, and it is not proportionate considering that the credibility and severity of the information about him cannot be independently verified by anyone. In his view, this violated Article 8 of the Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Subsequently, he added that the administrative deportation proceedings, which were also initiated on the basis of classified information, were stopped by the Regional Directorate of the Police of the Capital City of Prague, which, according to him, indicates the fact that he did not commit any act that would threaten the security of the State and public order.
In addition to the Czech constitutional order, the present case is also affected by the law of the European Union, as the regulation of a long-term residence permit for the purpose of scientific research represents the transposition of Directive (EU) 2016/801 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of research, studies, training, voluntary service, pupil exchange schemes or educational projects, and au pairing (hereinafter referred to as the ‘directive’) according to Section 42f of the Act on the Residence of Foreign Nationals. For the limitation of fundamental rights, as provided for in § 169m, paragraphs 2 and 3 of the Act on the Residence of Foreign Nationals, the impact on Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union must therefore also be considered. According to this article, the addressee of the decision must have the opportunity to familiarise himself with the reasons for the decision which concerns him, either by reading the decision itself, or by communication of these reasons at his request, ‘in order to enable him to defend his rights under the most favorable conditions and to decide with full knowledge of the matter whether it is expedient to turn to the competent court, as well as to for this court to be fully capable of reviewing the legality of the act in question’. Article 52, paragraph 1, of the Charter of Fundamental Rights of the European Union nevertheless allows the exercise of the rights enshrined in it to be limited, if such a limitation respects the essence of the fundamental right in question and is necessary with regard to the principle of proportionality and truly corresponds to the objectives of the general interest recognised by the European Union (cf. the reasonably large judgment of the Chamber of the Court of Justice of the European Union of 18 July 2013 in the joined cases C-584/10 P, C-593/10 P and C-595/10 P, Kadi II).
The provisions of § 169m, paragraph 2, of the Act on the Residence of Foreign Nationals basically contain two requirements. The first requirement (the obligation of the administrative body to include in the justification of the decision a reference to the documents for issuing the decision and their degree of secrecy) is important both from the point of view of the review by the appeals body and from the point of view of the review by the administrative courts, which review the documents of the decision to a large extent on their own, independently of the complainant’s objections. However, the second legal requirement mentioned in Section 169m, paragraph 2, second sentence of the Act on the Residence of Foreign Nationals cannot be neglected either. The administrative authority, even if the decision is based on classified information, cannot waive the justification by pointing out that all the essential facts are stated in the classified documents. On the contrary, even in relation to classified information, the administrative authority must elaborate on at least some of the considerations that guided it in its evaluation. They must also detail the reasons for issuing the decision, although both only to the extent that they are not classified information. It is therefore a question of the administrative authority issuing a decision that is at least to some extent reviewable, which will evaluate the classified information in a certain way, without jeopardising its character and the reasons for its secrecy. In this context, the administrative authority should also explicitly state in the justification the ‘essence of the reasons’ on which it based its decision, i.e. the facts that follow from the classified information in general. This is the only way the administrative authority can maintain the minimum requirements for adversarial proceedings, as discussed by the Court of Justice of the European Union with reference to Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The text of § 169m paragraph 2 of the Act on the Residence of Foreign Nationals allows such an interpretation; the constitutional and EU requirements of a fair trial, including the already mentioned Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, require such an interpretation. For the reasons stated above, the Supreme Administrative Court does not consider § 169m paragraphs 2 and 3 of the Act on the Residence of Foreign Nationals to be inconsistent with the constitutional order. However, it is another matter how the administrative authorities approach its interpretation. As will be shown below, the administrative authorities in the case under review did not attempt to provide a comprehensible summary of the essence of the reasons on which they based their decisions.
It can be added that if the Czech regulation were stricter and, for example, limited the content of the justification to a simple reference that the decision is based on classified information (see only the first sentence of § 169m, paragraph 2 of the Act on the Residence of Foreigners), then it would certainly have to run into constitutional limits. Such an imaginary legal regulation would not even respect the essence of the fundamental right according to Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. In this regard, the Supreme Administrative Court refers to the ruling of the Slovak Constitutional Court, by which it reacted to the very strict Slovak regulation and emphasised that a foreigner has the right in any case to know at least ‘basic information’ or ‘the substance of the reasons’ on which the decision in the classified part is based. (finding of the Slovak Constitutional Court of 12/12/2018, file no. PL. ÚS 8/2016, which declared the provisions of § 120, paragraph 2 of Act No. 404/ 2011 Z. z., on the residence of foreigners, according to which in selected decisions on foreigners the administrative authority stated in the justification ‘only the fact that it is a security interest of the Slovak Republic’). The Constitutional Court of the Slovak Republic proceeded to annul the relevant provision of the law on the grounds that the foreigner will not even learn the essence of the reasons relating to public security, which form the basis of these decisions; thus, judicial review cannot be considered effective from the point of view of protecting the rights of such a person. Judicial review could not be a guarantee against the arbitrariness of the administrative body and could not realistically fulfill the foreigner's fundamental right to judicial protection.
In connection with the above, the Court of Cassation also refers to the conclusions of the Court of Justice of the European Union stated in the judgment of its Grand Chamber of 4 June 2013, ZZ, C-300/11, which the complainant mentioned in his cassation complaint. According to this judgment, the foreigner should be informed of at least the essence of the reasons (English ‘the essence of the grounds’, French ‘la substance des motifs’), on the basis of which the state took some measure against the foreigner, such as the termination of a residence permit or denial of entry. In this regard, the Court of Justice emphasised the right to effective legal protection and a fair trial in the sense of Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, including the principle of adversarial rights. In this judgment, the Court of Justice of the European Union recognised that in certain cases the provision of secret evidence ‘may directly and concretely threaten the security of the state, as it may, among other things, endanger the life, health or freedom of persons or reveal the methods of investigation of national security authorities, and thus seriously disrupt the fulfillment of future tasks of these bodies, respectively prevent them from doing so’. The national court must then consider whether and to what extent the limitation of the foreigner's right to a defense resulting in particular from the fact that he was not accurately and completely informed about the evidence and the reasons underlying the contested decision can affect the probative value of the confidential evidence. However, the national court must in any event ensure that the person concerned is informed of the substance of the reasons underlying the contested decision ‘in a manner which takes due account of the need to preserve the confidentiality of the evidence’.
Žalobce se proti rozhodnutí žalované následně bránil žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl. Městský soud se vyjádřil k povaze § 169m zákona o pobytu cizinců, z něhož vyplývá, že utajované informace nejsou součástí správního spisu a nelze tak do nich nahlížet; dané ustanovení podle něj není protiústavní. Dále se zabýval rozdílem mezi správním vyhoštěním a ukončením pobytového oprávnění ve formě dlouhodobého pobytu, a to včetně rozdílných závěrů učiněných v rozhodnutích Ředitelství služby cizinecké policie a žalované. V návaznosti na tuto skutečnost považoval za neopodstatněnou námitku spatřující rozpor napadeného rozhodnutí s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Stěžovatel dále namítal, že právní úprava dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu má základ v právu Evropské unie, a postup správních orgánů je proto v rozporu s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, který zaručuje právo na efektivní opravný prostředek a spravedlivý proces. Má za to, že současný výklad § 169m odst. 3 zákona o pobytu cizinců není euro a ani ústavně konformní, neboť možnost soudního přezkumu podle něj nenaplňuje požadavky práva Evropské unie. Rovněž trvá na tom, že s ohledem na jeho vědeckou a akademickou činnost v České republice by neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu znamenalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého života, který by mu způsobil zásadní újmu a není ani přiměřený vzhledem k informacím, jejichž věrohodnost a závažnost nemohl nikdo nezávisle ověřit. Má za to, že tím došlo k porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Následně doplnil, že řízení o správním vyhoštění, které bylo zahájeno taktéž na základě podkladů ve formě utajovaných informací, bylo Krajským ředitelstvím policie hlavního města Prahy zastaveno, což podle něj svědčí o tom, že se nedopustil žádného jednání, které by ohrožovalo bezpečnost státu a veřejný pořádek.
Na nynější věc dopadá krom českého ústavního pořádku též právo Evropské unie, neboť úprava dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu podle § 42f zákona o pobytu cizinců představuje transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair (dále jen „směrnice“). U omezení základních práv, jaké představuje § 169m odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců, je proto třeba zvážit rovněž dopad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, dle něhož adresát rozhodnutí musí mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, „aby mu tak bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud, jakož k tomu, aby byl tento soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného aktu“. Článek 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie nicméně umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených, pokud takové omezení respektuje podstatu dotčeného základního práva a je s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Evropskou unií (srov. přiměřeně rozsudek velkého senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 18. 7. 2013 ve spojených věcech C-584/10 P, C-593/10 P a C-595/10 P, Kadi II).
Ustanovení § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců obsahuje v podstatě dva požadavky. První požadavek (povinnost správního orgánu uvést v odůvodnění rozhodnutí odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení), je důležitý jednak z pohledu přezkumu odvolacím orgánem, jednak z pohledu přezkumu správními soudy, které přezkoumávají podklady rozhodnutí do značné míry samostatně, nezávisle na žalobních námitkách. Nelze ovšem opomenout ani druhý zákonný požadavek uvedený v § 169m odst. 2 větě druhé zákona o pobytu cizinců. Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že všechny podstatné skutečnosti jsou uvedeny v utajovaných podkladech. Právě naopak, i ve vztahu k utajovaným informacím musí správní orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení. Stejně tak musí rozvést důvody vydání rozhodnutí, byť obojí pouze v tom rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné rozhodnutí, které bude určitým způsobem hodnotit utajované informace, aniž ohrozí jejich charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v této souvislosti v odůvodnění výslovně uvést též „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, respektive skutečnosti, které z utajovaných informací v obecné rovině plynou. Jen tak může správní orgán zachovat minimální požadavky na kontradiktornost řízení, jak o tom hovoří Soudní dvůr Evropské unie s odkazem na čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. Text § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců takovýto výklad umožňuje; ústavní a unijní požadavky spravedlivého procesu včetně již zmíněného čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie takový výklad vyžadují. [26] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nepovažuje § 169m odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců za rozporný s ústavním pořádkem. Jinou věcí ovšem je, jak se správní orgány staví k jeho výkladu. Jak bude totiž uvedeno níže, správní orgány se v nyní přezkoumávané věci nepokusily o srozumitelné shrnutí podstaty důvodů, na kterých svá rozhodnutí založily.
Lze dodat, že pokud by byla česká zákonná úprava přísnější a například by omezila obsah odůvodnění jen na prostý odkaz, že rozhodnutí vychází z utajovaných informací (viz jen prvá věta § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců), pak by jistě již na ústavní limity narazit musela. Taková pomyslná zákonná úprava by ani nerespektovala podstatu základního práva podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. Nejvyšší správní soud v tomto odkazuje na nález slovenského Ústavního soudu, kterým reagoval na velmi přísnou slovenskou úpravu a zdůraznil, že cizinec má v každém případě právo se dovědět alespoň „základní informace“, respektive „podstatu důvodů“, na kterých je rozhodnutí v utajované části založeno (nález slovenského Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. PL. ÚS 8/2016, který prohlásil za protiústavní a rozporné s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie ustanovení § 120 odst. 2 zákona č. 404/2011 Z. z., o pobyte cudzincov, dle něhož ve vybraných cizineckých rozhodnutích správní orgán uvedl v odůvodnění „iba skutočnosť, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky“). Ústavní soud Slovenské republiky přistoupil ke zrušení příslušného ustanovení zákona z toho důvodu, že se cizinec nedozví ani podstatu důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti, které tvoří základ těchto rozhodnutí; soudní přezkum tak nelze považovat z hlediska ochrany práv takovéto osoby za efektivní. Soudní přezkum totiž nemohl být zárukou proti svévoli správního orgánu a nemohl reálně naplnit základní právo cizince na soudní ochranu.
V souvislosti s výše uvedeným kasační soud rovněž odkazuje i na závěry Soudního dvora Evropské unie uvedené v rozsudku jeho velkého senátu ze dne 4. 6. 2013, ZZ, C-300/11, jež zmínil ve své kasační stížnosti stěžovatel. Podle tohoto rozsudku má být cizinec seznámen alespoň s podstatou důvodů (angl. „the essence of the grounds“, franc. „la substance des motifs“), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, a to včetně zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr Evropské unie v tomto rozsudku uznal, že v určitých případech může poskytnutí utajených důkazů „přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. ohrozit život, zdraví či svobodu osob či odhalit metody vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů, a vážně tak narušit plnění budoucích úkolů těchto orgánů, resp. jim v tom zabránit“. Vnitrostátní soud pak musí zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho, že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí, ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů. Vnitrostátní soud však musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o podstatě důvodů, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, „způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti důkazů“.
