Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 51 - Field of application
Key facts of the case:
In 2015, the applicant, M.D., was arrested for 24 hours after refusing to let his daughter perform dances at a children’s festival in front of local politicians and allegedly calling and making a false signal for a bomb at the festival venue. The applicant unsuccessfully challenged the detention order before two court instances: first before Burgas Administrative Court, which dismissed his application, and then before the Supreme Administrative Court, which upheld the decision of the lower instance court. Consequently, the applicant filed a civil claim against the two courts that had rejected his previous application (the Burgas Administrative Court and the Supreme Administrative Court) asking for compensation for damages on the grounds that the two courts had seriously violated EU law. After being transferred between several courts for jurisdictional issues, the cased ended up in the Yambol Administrative Court, which dismissed the applicant’s claim. The applicant appealed before the Supreme Administrative Court, arguing that as he was not supporting the views of the politicians invited to the festival, his arrest was for “political reasons”. He also argued that, in the course of the proceedings for reviewing the lawfulness of his detention, both the Burgas Administrative Court and the Supreme Administrative Court had violated his right to a fair trial under Art. 47(2) of the Charter. The applicant further claimed that the Supreme Administrative Court had disregarded the violations of procedural rules in relation to the collection and analysis of evidence and wrongfully concluded that his rights under Art. 47(2) of the Charter had not been violated. In its decision, the Supreme Administrative Court (sitting in a different panel from that which heard the previous case) elaborated on the scope of applicability of the Charter in order to determine whether the applicant was eligible to claim compensation for damages on the grounds of a serious breach of EU law. Eventually, the court upheld the decision of the lower instance court for the most part. It only annulled the part in which the Yambol Administrative Court dismissed the applicant’s claim for damages noting that the court should not have considered this claim at all as it was inadmissible.
Key legal question:
The key legal problem, in this case, was whether the appellant could claim compensation for damages suffered as a result of an alleged violation of their right to a fair trial enshrined in Art. 47(2) of the Charter. The right to compensation for breach of the EU law is provided by Art. 2в of the Liability of the State and Municipalities for Damages Act (Закон за отговорността на държавата и общините за вреди).
Outcome of the case:
The court made an extensive overview of the scope of application of the respective provisions of the Charter to the particular case. The legal analysis included a reference to Art. 51 of the Charter that stipulates that the Charter is applicable within the scope of the EU law, which in turn is established by Art. 3 and Art. 4 of the TFEU. The court held that the applicant’s detention was carried out on the territory of Bulgaria on grounds of the behaviour of a Bulgarian citizen directed against an internal local event – a kindergarten celebration. The court also noted that the case concerned the right to a fair trial exercised in the context of the litigation concerning the lawfulness of 24-hour police detention imposed as an administrative measure under the Ministry of the Interior Act (Закон за Министерство на вътрешните работи). As there were no factual elements falling within the competence of the Union, then EU law was not applicable. The court concluded that the decision of the lower instance court was correct and annulled the part, in which Yambol Administrative Court ruled on M.D.’s claim for damages caused by a serious breach of EU law, on the grounds that the claim was not legally justified.
1) The Court holds that the liability of the State for damages caused to private parties as a result of infringements of EU law is engaged in the presence of three prerequisites: 1. that the infringed EU legal provision confers subjective rights on the private party; 2. that the infringement is sufficiently substantial; and 3. that there is a direct causal link between the infringement and the damage suffered by the private party. The Court considers that the first prerequisite is met, as all the norms referred to in the application relate to the right to liberty and security of citizens of the Union, and in particular Article 47 of the Charter, which enshrines the right of everyone to an effective remedy and to a fair trial. With regard to the second prerequisite, the Court points out that the norms alleged to have been infringed constitute fundamental principles of the rule of law and are fundamental for the Union, which is why every national public authority is obliged to respect them in the exercise of the functions conferred on it. In essence, it notes that the principle of a fair trial does not include a review of the judgment from which the damage in the action arises. It notes that the judicial decisions on the lawfulness of the applicant's 2015 detention order are not subject to review in the proceedings before the court of first-instance, but only the alleged breaches of the applicant's rights of defence, and whether they are sufficiently serious to justify holding the defendants liable for a material breach of European Union law in the examination of his complaint. In that connection, the assessment would be based on the criteria of whether access to justice had been ensured, whether equality of arms had been ensured, whether the case had been heard and determined within a reasonable time and whether the reasons given in the judgment were sufficient for the parties to understand the court's reasoning. The Yambol Administrative Court provided reasoning that access to court was ensured, the parties had equal opportunities to present evidence, which they took advantage of (all the applicant's requests for evidence and the court's ruling on them are explicitly traced). It is considered that the court had delivered its final judgment within a reasonable time – one month from the date on which the case was declared admissible – and had given detailed reasons in support of its final conclusion that the contested detention order was lawful. In the same way, the court also ruled on the cassation proceedings before the Supreme Administrative Court, where no breach of the above-mentioned assessment criteria was found. It concluded that the rights to a fair trial and to an effective remedy within the meaning of Article 47 of the Charter (respectively ECHR) had not been violated in the proceedings before the Burgas Administrative Court and the Supreme Administrative Court. The Court also gave reasons on specific factual and legal allegations made by the present applicant concerning incorrect findings of fact and law by the Burgas Administrative Court and the Supreme Administrative Court, emphasising that the applicant's allegations were unfounded and did not correspond to the evidence in the case.
2) Where damages are claimed for a sufficiently substantial breach of European Union law, the first thing for the court to assess is whether that law applies in the particular case (whether there is a connection). The main argument of M.D. is a violation of the right to a fair trial and an effective remedy under Article 47 of the Charter. The scope of application of the Charter is defined in Article 51, where according to paragraph 1 “The provisions of this Charter shall apply to the institutions, bodies, offices and agencies of the Union, having regard to the principle of subsidiarity, and to the Member States only when they apply Union law. In this sense, they shall respect the rights, observe the principles and promote their application in accordance with their competences and with due regard for the competences of the Union conferred by the Treaties.”, and according to paragraph 2 “This Charter does not extend the scope of EU law beyond the competences of the Union, does not create any new competences or tasks for the Union and does not modify the competences and tasks defined in the Treaties.”. European Union law is therefore applicable only within the competences conferred on the Union by the Member States. The present case concerns the right to a fair trial exercised in the context of the litigation concerning the lawfulness of a detention order of 24 hours as an administrative measure under the Ministry of the Interior Act. From the facts established in the case, it is established that the detention was carried out on the territory of Bulgaria, on ground of the conduct of a Bulgarian citizen directed against an internal (on the territory of the city of Burgas, ) local event – a kindergarten celebration. There are no elements falling within the exclusive competence of the Union under Article 3 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) (customs union; competition rules; monetary policy – only for Euro area countries; trade and international agreement – subject to certain conditions; marine plants and animals), nor within its shared competence with the Member States under Article 4 TFEU (single market; employment and social affairs; economic, social and territorial cohesion; agriculture; fisheries; environment; consumer protection; transport; trans-European networks; energy, etc.). Consequently, European Union law is not applicable, and something which is not applicable cannot be infringed. M.D.'s action, therefore, appears to be unfounded and was correctly dismissed by the court of first-instance.
3) Regarding the applicant's claim that the Supreme Administrative Court cannot rule on the dispute as it is a party to the dispute, it should be noted: Article 47(2) the Charter and Article 6(1) of the ECHR establish the principle of fair and effective administration of justice, which should be administered by an independent and impartial tribunal previously established by law. The same principle is also enshrined in Article 7(2) of the Liability of the State and Municipalities for Damages Act, according to which, when a claim is brought before a court which is also a defendant in the claim (as a procedural substitute of the State), that court shall send the case to the nearest court of general jurisdiction (as a first instance), respectively – an administrative, district or regional court; cases shall be heard as a last (cassation) instance by the relevant Supreme Court of Cassation or Supreme Administrative Court. This legislative approach, which prevents the reconciliation of the qualities of a defendant (as a procedural substitute of the State, which is in fact the party to the disputed material relationship for the reparation of damages) and of a judicial decision-maker, precisely in accordance with the long-established case-law of the CJEU on the application of Article 47 of the Charter (respectively – also Article 6 § 1 of the ECHR), applies only to the first instance, but not to the last (cassation) instance in the case. The position of the court of cassation, in this case the Supreme Administrative Court, as the highest national court which rules as the court of last instance on the legal dispute referred to it, does not preclude an action for the liability of the State for damage caused by a breach of European Union law from being brought against the Supreme Administrative Court as the procedural substitute of the State, where the breach of European Union law is claimed to have arisen from a decision of that court. There is no obstacle to cassation review by the Supreme Administrative Court as the subject-matter and the parties in the two cases are different. The only thing to be prevented is that the cassation panel should not include judges who have already taken part in the panel which heard the first case, i.e., the second case cannot be assigned to be heard by the same judges. In the present case, that requirement has been complied with: the chamber which heard the first case – Administrative Case No 11135/2016 – is different from the present chamber, and the new cassation case has therefore been heard by an impartial, proper panel. It is of course possible that there may be other grounds for objection to the judges to whom the case has been assigned, but in such a case they are obliged to withdraw from the consideration of the dispute. In the present case, the appellant does not allege any circumstances which would require the disqualification of the judges of the designated panel of the Fifth Division, and there are therefore no grounds for reviewing the order on the record which dismissed the appellant's request for recusal of the formation of the panel and of the entire Supreme Administrative Court.
1) Съдът приема, че отговорността на държавата за вреди причинени на частноправни субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза се ангажира при наличието на три предпоставки: 1. с нарушената правна норма на Съюза да са предоставени субективни права на частноправния субект; 2. нарушението да е достатъчно съществено и 3. да съществува пряка причинно-следствено връзка между нарушението и претърпяната от частноправния субект вреда. Съдът приема, че е налице първата предпоставка като всички посочени в исковата молба норми са свързани с правото на свобода и сигурност на гражданите на Съюза, а специално чл. 47 ХОПЕС закрепва правото на всеки на ефективни правни средства за защита и на справедлив процес. Във връзка с втората предпоставка съдът сочи, че посочените за нарушени норми, представляват основни принципи на правовата държава и са основополагащи за Съюза, поради което всеки национален държавен орган е длъжен да ги съблюдава при упражняване на предоставените му функции. По същество изтъква, че принципът на справедлив процес не включва преразглеждане на съдебното решение, от което произлизат вредите по иска. Посочил е, че съдебните решение относно законосъобразността на заповедта за задържане на ищеца от 2015 г. не подлежат на проверка в исковото производство, а се проверяват само твърденията за допуснати от съда нарушение относно правото на защита на лицето като се преценява дали те са достатъчно съществени за да обосноват отговорност на ответниците за съществено нарушение на правото на Европейския съюз при разглеждане на жалбата му. В тази връзка е посочил, че преценката му ще се основава на критериите – осигурен ли е достъп до правосъдие, осигурено ли е равенство на страните в процеса, разгледано и решено ли е делото в разумен срок, мотивиран ли е съдебния акт в достатъчна степен, за да разберат страните аргументите на съда. Административен съд –Ямбол е изложил мотиви, че достът до съд е осигурен, страните са имали равни възможности за представяне на доказателства, от която са се възползвали (изрично са проследени всички доказателствени искания на жалбоподателя, както и произнасянето на съда по тях). Счел е, че съдът постановил крайният си съдебен акт в разумен срок – един месец от обявяване на делото за решаване и е изложил подробни мотиви в подкрепа на крайния си извод, че оспорваната заповед за задържане е законосъобразна. По същият начин съдът се е произнесъл и относно развитието на касационното производство пред ВАС, където също не са открити нарушения на посочените критерии за преценка. Извел е извод, че в рамките на развилите се съдебни производства пред БАС и ВАС не са нарушени правото на справедлив процес и ефективни средства за защита по смисъла на чл. 47 ХОПЕС (респективно по ЕКЗПЧОС). Съдът е изложил и мотиви относно конкретни фактически и правни твърдения на настоящия касатор относно неправилни фактически и правни установявания от БАС и ВАС като е подчертал, че твърденията на ищеца са неоснователни и не кореспондират с доказателствата по делото.
2) Когато се претендират вреди от достатъчно съществено нарушение на правото на Европейския съюз първото което следва да прецени съдът е дали това право е приложимо в конкретния случая (дали има привръзка). Основният довод от исковата молба на М. Д. е за нарушено право на справедлив процес и ефективни средства за защита по смисъла на чл. 47 ХОПЕС. Приложното поле на ХОПЕС е определено в чл. 51, съгласно който § 1 "Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите-членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенциите на Съюза. ", а § 2 уточнява, че "Настоящата харта не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите. " Следователно правото на Европейския съюз е приложимо само в рамките на предоставените от държавите-членки компетенции на Съюза. Настоящият казус е свързан с правото на справедлив процес осъществено по повод съдебния спор относно законосъобразността на заповед за задържане от 24 часа като административна мярка по Закона за министерство на вътрешните работи. От установените по делото факти се установява, че задържането е осъществено на територията на България, повод е поведението на български гражданин, насочено срещу вътрешно (на територията на гр. Бургас, ) местно събитие – празник на детска градина. Не се откриват елементи, които да попадат в изключителната компетентност на Съюза съгласно чл. 3 Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) (митнически съюз; правила на конкуренцията; парична политика – само за държавите от еврозоната; търговия и международни споразумение – при определени условия; морски растения и животни), нито в споделената му с държавите-членки компетентност съгласно чл. 4 ДФЕС (единен пазар; заетост и социални въпроси; икономическо, социално и териториално сближаване; селско стопанство; рибарство; околна среда; защита на потребителите; транспорт; трансевропейски мрежи; енергетика и др.). Следователно правото на Европейския съюз не намира приложение въобще, а нещо което не се прилага не може да бъде нарушено, така искът на г-н Д. се явява неоснователен и правилно е отхвърлена от първоинстанционния съд.
3) Относно твърдението на касатора, че ВАС не може да се произнася по спора, тъй като е страна в същия следва да се отбележи: Чл. 47, ал. 2 ХОПЕС и чл. 6, § 1 ЕКПЧОС въвеждат принципа за справедливо и ефективно правораздаване, което следва да се осъществява от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Същият принцип е заложен и в чл. 7, ал. 2 ЗОДОВ, съгласно който, когато искът е предявен пред съд, който е и ответник по иска (в качеството си на процесуален субституент на държавата), този съд изпраща делото на най-близкия родово компетентен (като първа инстанция), съответно – административен, районен или окръжен съд; делата се разглеждат като последна (касационна) инстанция от съответния Върховен касационен съд или Върховен административен съд. Това законодателно разрешение, препятстващо съвместяването на качествата на ответник (като процесуален субституент на държавата, която всъщност е страната по спорното материално правоотношение за репарацията на вредите) и на решаващ правораздавателен орган, именно съобразявайки трайно установената практика на СЕС по приложението на чл. 47 ХОПЕС (респ. – и на чл. 6, § 1 ЕКПЧОС), се отнася само за първоинстанционния, но не и за последната (касационната) инстанция по делото. Положението на касационната инстанция, в случая ВАС, като висшата националната юрисдикция, която се произнася като последна инстанция по отнесения до нея правен спор, не изключва възможността иск за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на Европейския съюз, да бъде предявен срещу ВАС като процесуален субституент на държавата, когато се претендира нарушението на правото на Европейския съюз да произтича от решение на този съд. Няма пречка касационната проверка да бъде осъществена от ВАС тъй като предметът и страните по двете дела са различни. Единственото, което следва да не се допуска е в касационния състав да не участват съдии, който вече са участвали в съставът, разглеждал първото дело, т. е. второто дело не може да бъде разпределено за разглеждане от същите съдии. В случая това изискване е спазено – съставът разгледал първото дело – адм. дело № 11135/2016 г. е различен от настоящия състав, поради което новото касационно дело е разгледано от безпристрастен, надлежен съдебен състав. Разбира се житейски е възможно да са налице други основания за отвод на съдиите, на които делото е разпределено, но в този случай те са длъжни служебно да се отведат от разглеждането на спора. В случая касаторът не твърди обстоятелства, който да налагат отвод на съдиите от определения състав на пето отделение, поради което не са налице основания за преразглеждане на протоколното определение, с което е оставено без уважение искането на касатора за отвод на състава, както и на целия ВАС.
