Article 18 - Right to asylum
Article 19 - Protection in the event of removal, expulsion or extradition
Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Key facts of the case:
The case concerns an application for the annulment of two ministerial decisions designating Turkey as a safe third country for applicants for international protection whose countries of origin are Syria, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh and Somalia and establishing a catalogue of safe third countries. The ministerial decisions were adopted on the basis of Art. 38 of Directive 2013/32/EU and the EU-Turkey Statement, which provides that applications for international protection shall be rejected as inadmissible without a decision on the merits if a country that is not a Member State can be considered as a first country of asylum or a safe third country for a particular applicant. The law further defines the first country of asylum or safe third country as ‘a country to which the applicant will be readmitted if he or she has been recognised as a refugee by that country and still enjoys the relevant protection or other adequate protection in that country, benefiting inter alia from the principle of non-refoulement’. The Council of State decided to make a reference for a preliminary ruling it to the CJEU, considering in particular the applicants' argument that the contested designation of Turkey as a safe third country for the five categories of applicants for international protection referred to above is contrary both to national law and to Directive 2013/32/EU, read in conjunction with recital 44 of its preamble, inasmuch as, first, the possibility of readmission of those foreign nationals to that third country is not guaranteed 'by international agreements' (due to the fact that Turkey has ratified the Geneva Convention with a geographic limitation) and, secondly, as is apparent from the evidence adduced, in view of the practice followed by Turkey in that regard, there is no reasonable prospect of the applicants for international protection being readmitted to that country, as is apparent from the more recent recommendation of the Asylum Service of 7 December 2021, which states that ‘from March 2020 to date, returns from Greece to Turkey have been frozen’.
Key legal question raised by the Court:
1) Is Article 38 of Directive 2013/32/EU, read in conjunction with Article 18 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, to be interpreted as precluding national (regulatory) legislation designating a third country as generally safe for certain categories of applicants for international protection, where that third country is under a legal obligation to allow the readmission to its territory of those categories of applicants for international protection, but has refused to readmit them for a long period of time (in this case, more than twenty months) and it does not appear that the possibility of changing the country's position in the near future has been adequately considered? Or 2) Is it to be interpreted as meaning that readmission to the third country is not a cumulative condition for the adoption of the national (regulatory) act designating a third country as generally safe for certain categories of applicants for international protection, but is a cumulative condition for the adoption of the individual act rejecting a particular application for international protection as inadmissible on the ground of 'safe third country'? Or 3) Is it to be interpreted as meaning that readmission to the 'safe third country' must be established only at the time of enforcement of the decision, where that decision to reject the application for international protection is based on the 'safe third country' ground?
Outcome of the case:
The decision concluded with a reference for a preliminary ruling, so the Court did not give a definitive answer to the above questions.
6. Whereas the principle of non-refoulement is already enshrined in the Charter of Fundamental Rights of the European Union (see consolidated version: OJ C 202, 7.6.2016), which is legally binding, in accordance with Article 6(1) of the Treaty on European Union, as amended by Article 1 of the Treaty of Lisbon of 13.12.2007 (Law 3671/2008, A 129). The following is, thus, provided in Article 19 par. 2 of the Charter: "No one shall be removed, expelled or extradited to a State where there is a serious risk that he or she would be subjected to the death penalty or to torture or other inhuman or degrading treatment or punishment". The principle of non-refoulement is also enshrined in various international conventions on the protection of human rights. In particular, as the European Court of Human Rights (ECtHR) has consistently held, Article 3 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR, Decree No. 53/1974, A 256), according to which "No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment", mandates the prohibition of direct or indirect refoulement of a foreigner to a country where he or she risks being subjected to torture or inhuman or degrading treatment or punishment. Contrary to the corresponding protection provided under the Geneva Convention, which is subject to certain restrictions (Articles 1F and 33(1) and (3) of the Geneva Convention). 2 of the Convention), the prohibition of refoulement under Article 3 of the ECHR is not open to exceptions (ECtHR, Grand Chamber, judgment of 28.2.2008, ..... v. Italy, application no. 37201/06, paragraphs 127 and 137 to 149, CoE 1661/2012, 3816/2013). Moreover, the UN Convention of 10.12.1984, "against torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment", ratified by Law No. 1782/1988 (A 116 and correction of errors in A 168, CoE 886/2011, 1241/2007), stipulates in Article 3 that "1. No State Party shall expel, return ("REFOULER") or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that such person would be in danger of being subjected to torture. 2. In order to determine whether such grounds exist, the competent authorities will take into account all relevant elements, including, where appropriate, the existence in the State concerned of a pattern of systematic, serious, flagrant or mass violations of human rights. The prohibition of refoulement also follows from the relevant provision on the prohibition of torture and "cruel, inhuman or degrading treatment or punishment" in Article 7 of the Convention on the Rights of the Child, ratified by Law No. 2462/1997 (A 25) of the International Covenant on Civil and Political Rights, adopted by the United Nations General Assembly in New York on 16 December 1966.
8. Whereas Article 18 of the above-mentioned Charter of Fundamental Rights also states that: ‘The right of asylum shall be guaranteed in accordance with the rules of the Geneva Convention of 28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967 relating to the status of refugees and in accordance with the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union ...’.
9. Whereas, as the Court of Justice of the European Union (CJEU) has consistently held, the Geneva Convention is the cornerstone of the international legal system for the protection of refugees and the provisions of the directives constituting the Common European Asylum System, such as, inter alia, Directives 2011/95/EC and 2013/32/EU on the conditions for granting refugee status and, more generally, international protection, the content of the status and the procedures to be followed (cf. (see the following paragraphs), were adopted with a view to facilitating the competent authorities of the Member States in applying that Convention on the basis of common concepts and common criteria (CoE Vol. 2347, 2348/2017, CJEU, judgment of 13.9.2018, C-369/17, ....., paragraph 40). 1 TFEU and 18 of the Charter nevertheless oblige it to comply with the rules of that Convention (CJEU, Grand Chamber, judgment of 14.5.2019, C-391/16, C-77/17 and C-78/17, ... v ........, paragraphs 74-75). The above Directives 2011/95/EC and 2013/32/EU must therefore not only be consistent with the rules of the Geneva Convention but must also be interpreted in such a way as to ensure that the level of protection guaranteed by those treaty rules is respected. Furthermore, the provisions of the above directives must be interpreted in a complementary manner to each other, in the light of their overall economy and purpose, in accordance with the Geneva Convention and the other relevant 'related' international conventions, as referred to in Article 78(1)(b). 1 TFEU, and in this interpretation should also respect the fundamental rights recognised by the Charter of Fundamental Rights of the European Union (CoE Vol. 2347, 2348/2017, cf. CJEU, judgments of 8.5.2014, C-199/12 to C-201/12, X and Others, paragraphs 39 and 40, and of 26.2.2015, C-472/13, ....., paragraphs 22 and 23). The Member States must not only interpret their national law in a manner consistent with Union law, but must also ensure that they do not rely on an interpretation contrary to the fundamental rights protected by the Union legal order or to other general principles of Union law (cf. CoE 2347, 2348/2017, CJEU, Grand Chamber, judgment of 21.12.2011, C-411/10 and C-439/10, .... and others, paragraph 77).
38. Whereas this reason, which does not contradict the provisions of Art. 4636/2019 to Directive 2013/32/EU, but that the contested act is contrary to the provisions of the law and the Directive, is admissible, rejecting the State's claims to the contrary, and its examination precedes the examination of the other pleas raised concerning other issues of legality -consistency of other conditions ("criteria") required for its adoption and documentation- of the contested joint ministerial decision. Furthermore, as already stated, Article 35 of Directive 2012/32/EU (see also Article 85 of Law No 4636/2019) provides that a country may be regarded as a first country of asylum for a particular applicant for international protection if, inter alia, the condition that the applicant alien will be readmitted to that country is fulfilled, while Article 38 of the Directive, concerning safe third countries, provides, in paragraph 4 (see also Article 86(4) of Law No 4636/2019), that a country may be regarded as a first country of asylum for a particular applicant for international protection if, inter alia, the condition that the applicant alien will be readmitted to that country is fulfilled. 4636/2019), that 'where the third country does not allow the applicant to enter its territory, Member States shall ensure that the applicant has access to a procedure in accordance with the basic principles and guarantees described in Chapter II [of Directive 2013/32/EU]', that is to say, in this case, it provides for the continuation of the examination of the application for international protection, which had previously been considered inadmissible under the provisions on safe third countries. It follows that, contrary to Article 35 of the Directive, which makes the application of the concept of first country of asylum conditional on the possibility of the foreign applicant for international protection being readmitted to that country, Article 38(1)(b) of the Directive makes the application of the concept of first country of asylum conditional on the possibility of the foreign applicant for international protection being readmitted to that country. 4 does not, according to its wording, make the possibility of admission or readmission of the foreign national to the third country a condition for the application of the safe third country concept. However, according to the settled case law of the CJEU, for the interpretation of a provision of European Union law, not only its letter but also the context in which it is placed and the objectives pursued by the regulation of which the interpreted provision forms part must be taken into account (see, for example, judgments of the Court of Justice of the European Communities of 17.11.1983, C-232/82, ...., paragraph 18, and of the CJEU of 26.3.2019, C-202/18 and C-238/18, ..... and ... v Latvia, paragraph 45). In this regard, the provisions of Directive 2013/32/EU relating to cases of inadmissibility of applications for international protection must be interpreted, in the light also of Article 18 of the Charter (paragraph 8 above), in such a way as to serve the objective pursued by that directive of ensuring that applications for international protection are examined as quickly as possible (see CJEU, judgment of 29.7.2019, C-556/17, ......, paragraph 53). That purpose is reflected in recital 18 of the Directive, which states that 'it is in the interest of both Member States and applicants for international protection that a decision on applications be taken as quickly as possible' (see paragraph 12 above), and is reflected in a significant number of provisions of the Directive, which provide that acts of the competent national authorities relating to the procedure for examining applications for international protection must be carried out 'as quickly as possible' (inter alia, Article 31(2)). Interpreted in that light, Article 38 of the Directive European Commission of Human Rights, decision of 5.3.1986, ... [....] v. Netherlands, application number .....) and the potential for disturbing the international relations of States. The view that the possibility of admission or readmission of the foreign applicant for protection to the third country is a precondition for the designation of a third country as safe has also been reflected in the Council of Europe's common law texts (Recommendation R(97)22 and the Guidelines of 1. 7.7.2009 of the Committee of Ministers) and has also been supported by some international law theory (in particular Stephen H. Legomsky, Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, in International Journal of Refugee Law, 2003, p. 567 et seq.), and has been adopted by courts of other Member States of the European Union (see Dutch Council of State, decision 201609584/1/V3 of 13.12.2017). Furthermore, the determination of the existence of the condition of the possibility of admission or readmission of the alien to the safe third country includes the examination of both the legal status existing in that country (i.e. the assumption of any relevant legal obligation by the third country) and the actual compliance of the third country with its assumed relevant obligations. It follows from the foregoing that, where a Member State draws up a national list of generally safe third countries, making use of the possibility provided by Article 38(1)(b) of the EC Treaty, the Member State concerned may be required to make use of the possibility of a national list of generally safe third countries. 2 of the Directive, it is not possible, for the reasons of the speedy completion of the examination of applications for international protection referred to above, to classify a Member State as a safe third country for regulatory purposes if it is not established that the abovementioned condition - the possibility of admission or readmission to that country - is satisfied in respect of both of the above-mentioned individual elements. However, in the opinion of Counsellors I. Symblis and E. Skouras, who dissented, the adoption of a regulatory act designating a third country as a safe third country for certain categories of asylum seekers (under paragraph 2 of Article 38 of Directive 2013/32 and paragraphs 2 and 3 of Article 86 of Law 4636/2019) is limited only to a general assessment of whether a country satisfies the criteria described in paragraph 1 of Article 38 of Directive 2013/32 (Article 86(1) of Law 4636/2019). By contrast, the question of whether a third country allows the applicant to enter its territory does not relate to whether that country is generally safe, but to whether it is (in this case) accessible and is therefore linked solely to whether the application is to be rejected as inadmissible (under Article 33(2)(c) of the Directive) or examined on the merits (as defined in paragraph 4 of Article 38 of the Directive; see judgment of the CJEU of 14.5.2020, ......, C-924/19 .... and C-925/19 ...., para 153 ), that is to say, a matter which is in principle ascertainable at the time of enforcement of the judgment (see the Advocate General's Opinion in Joined Cases C-924/19 ... and C-925/19 ...., in particular paras 111, 114, 127). Where, as in the present case, it appears that a country designated as a safe third country for certain categories of asylum seekers by a regulatory act does not accept asylum seekers for a certain period of time, that regulatory act is not void (it would be void if the conditions of Article 38(1) of Directive 2013/32 were not fulfilled). However, in order to ensure the practical effectiveness of the provisions of Directive 2013/32 (the purpose of which is to ensure effective, easy and rapid access to the procedure for granting international protection), interpreted in the light of Articles 18 and 47 of the Charter, it must be accepted that, if it is already known at the time when the application for asylum is lodged that the third country will not allow the applicant to enter its territory, the application for asylum cannot be rejected as inadmissible on the basis of the concept of a safe third country, 4 of Directive 2013/32/EU, the question of the possibility of admitting or readmitting the foreign national to the safe third country is examined at the time of the execution of the decision of the competent national authority rejecting the application for international protection as inadmissible on that ground and, consequently, does not constitute an element of the legality of the regulatory act designating a third country as safe in general or of the individual act rejecting the same application.
43. Whereas a question was referred to the Court of Justice of the European Union for a preliminary ruling on the interpretation of, inter alia, Article 38 of Directive 2013/32/EU. In particular, in Cases C-924/19 and C-925/19, ... and Others, a Hungarian court had referred the following question for a preliminary ruling - in the context of a challenge to individual acts of the national administrative authority (see paragraph 2d in paragraph 79 of the relevant judgment of 12.5. 2020 of the Grand Chamber of the CJEU): 'Is it to be inferred from Article 33(1) and (2)(b) and (c) and from Articles 35 and 38 of [Directive 2013/32/EU], read in conjunction with Article 18 of the Charter, that readmission to the third country is a cumulative condition for the application of the corresponding grounds of inadmissibility, that is to say, for the adoption of a decision based on such a ground, or is it sufficient to find that that condition is satisfied only at the time of the execution of that decision? However, the Court of Justice held that the above question was inadmissible on the ground that the national court had not explained why it considered that it could not rule on the disputes pending before it without an answer to that question (paragraphs 172 to 174 of the judgment of 12 May 2020). The Advocate General ....., however, had argued in this regard in his submissions (paragraph 127) as follows: 'While the existence of confirmed readmission is a cumulative condition for the adoption of a decision based on the first country of asylum ground in Article 33(2)(b) of Directive 2013/32/EU, admission or readmission to the "safe third country" must be established only at the time of the execution of a decision based on the same ground, referred to in Article 33(2)(c) of that directive'. In the light of the foregoing, there are reasonable doubts as to the meaning of Article 38 of the Directive and, accordingly, this Court considers that the final judgment on the present application must be deferred in so far as it challenges the designation of Turkey as a safe third country for certain categories of aliens in 458568/15. 12.2021 of the Deputy Minister for Foreign Affairs and the Minister for Immigration and Asylum and refer the questions referred for a preliminary ruling to the CJEU set out in the operative part of the order for reference. Having regard, further, to the fact that the questions of interpretation of European Union law on which the questions referred for a preliminary ruling concern, in particular, by reason of the regulatory nature of the contested measure, a large number of cases of an urgent nature falling within the provisions of European Union law relating to the area of freedom, security and justice and, in particular, to policies relating to border controls, asylum and immigration (Chapter 2 of Title V of Part Three of Title V of the Treaty on the Functioning of the European Union), the Court of Justice of the European Union (ΕΕ L 265/2012).
6. Επειδή, η αρχή της μη επαναπροώθησης κατοχυρώνεται ήδη στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ενοποιημένη απόδοση: ΕΕ C 202 της 7.6.2016), ο οποίος είναι νομικά δεσμευτικός, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 της από 13.12.2007 Συνθήκης της Λισσαβώνας (ν. 3671/2008, Α? 129). Ορίζονται συναφώς στο άρθρο 19 παρ. 2 του Χάρτη τα ακόλουθα: «Κανείς δεν μπορεί να απομακρυνθεί, να απελαθεί ή να εκδοθεί προς κράτος όπου διατρέχει σοβαρό κίνδυνο να του επιβληθεί η ποινή του θανάτου ή να υποβληθεί σε βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή εξευτελιστική ποινή ή μεταχείριση». Κατοχυρώνεται δε εξάλλου η αρχή της μη επαναπροώθησης και σε διάφορες διεθνείς συμβάσεις με αντικείμενο την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ειδικότερα, κατά τα παγίως κριθέντα από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), από το άρθρο 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης «δια την προάσπισιν των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών» (ΕΣΔΑ, ν.δ. 53/1974, Α΄ 256), κατά το οποίο «Ουδείς επιτρέπεται να υποβληθή εις βασάνους ούτε εις ποινάς ή μεταχείρισιν απανθρώπους ή εξευτελιστικάς», προκύπτει η απαγόρευση της άμεσης ή έμμεσης επαναπροώθησης αλλοδαπού σε χώρα, στην οποία κινδυνεύει να υποβληθεί σε βασανιστήρια ή σε απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή ποινή. Σε αντίθεση μάλιστα με την παρεχομένη, κατά την Σύμβαση της Γενεύης, αντίστοιχη προστασία, η οποία τελεί υπό ορισμένους περιορισμούς (άρθρα 1ΣΤ και 33 παρ. 2 της Σύμβασης), η κατά το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ απαγόρευση της επαναπροώθησης δεν επιδέχεται εξαιρέσεις (ΕΔΔΑ, Τμήμα Ευρείας Σύνθεσης, απόφαση της 28.2.2008, ..... κατά Ιταλίας, αριθμός προσφυγής 37201/06, σκέψεις 127 και 137 έως 149, ΣτΕ 1661/2012, 3816/2013). Περαιτέρω, και η Διεθνής Σύμβαση της Νέας Υόρκης της 10ης.12.1984, «κατά των βασανιστηρίων και άλλων τρόπων σκληρής, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης ή τιμωρίας», που κυρώθηκε με τον ν. 1782/1988 (Α΄ 116 και διόρθωση σφαλμάτων σε Α΄ 168, ΣτΕ 886/2011, 1241/2007), ορίζει στο άρθρο 3 ότι «1. Κανένα κράτος - Μέρος δε θα απελαύνει, δε θα επαναπροωθεί ("REFOULER") ούτε θα εκδίδει πρόσωπο σε άλλο κράτος, όπου υπάρχουν ουσιώδεις λόγοι να πιστεύεται ότι αυτό το πρόσωπο θα κινδυνεύσει να υποστεί βασανιστήρια. 2. Με σκοπό να καθοριστεί, αν υπάρχουν αυτοί οι λόγοι, οι αρμόδιες αρχές θα λάβουν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία, που περιλαμβάνουν, ενδεχομένως, την ύπαρξη στο κράτος για το οποίο πρόκειται ενός συνόλου συστηματικών, σοβαρών, κατάφωρων ή μαζικών παραβιάσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων». Η απαγόρευση της επαναπροώθησης προκύπτει επίσης και από την σχετική με την απαγόρευση των βασανιστηρίων και των «σκληρών, απάνθρωπων ή εξευτελιστικών μεταχειρίσεων ή ποινών» διάταξη του άρθρου 7 του κυρωθέντος με τον ν. 2462/1997 (Α΄ 25) Διεθνούς Συμφώνου για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα, που υιοθετήθηκε από την Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών στην Νέα Υόρκη στις 16 Δεκεμβρίου 1966.
8. Επειδή, και το άρθρο 18 του ανωτέρω Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ορίζει ότι: «Το δικαίωμα ασύλου διασφαλίζεται τηρουμένων των κανόνων της Σύμβασης της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και του Πρωτοκόλλου της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων και σύμφωνα με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ...».
9. Επειδή, όπως γίνεται παγίως δεκτό από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), η Σύμβαση της Γενεύης αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού συστήματος για την προστασία των προσφύγων και οι διατάξεις των οδηγιών που συγκροτούν το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, όπως, μεταξύ άλλων, οι οδηγίες 2011/95/ΕΚ και 2013/32/ΕΕ σχετικά με τις προϋποθέσεις χορήγησης του καθεστώτος του πρόσφυγα και εν γένει διεθνούς προστασίας, το περιεχόμενο του καθεστώτος αυτού και τις ακολουθητέες διαδικασίες (βλ. τις επόμενες σκέψεις), θεσπίσθηκαν με σκοπό την διευκόλυνση των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών κατά την εφαρμογή της Σύμβασης αυτής έχοντας ως βάση κοινές έννοιες και κοινά κριτήρια (ΣτΕ Ολομ. 2347, 2348/2017, ΔΕΕ, απόφαση της 13.9.2018, C-369/17, ....., σκέψη 40). Συνεπώς, μολονότι η Ένωση δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος της Σύμβασης της Γενεύης, τα ως άνω άρθρα 78 παρ. 1 ΣΛΕΕ και 18 του Χάρτη την υποχρεώνουν παρά ταύτα να τηρεί τους κανόνες της Σύμβασης αυτής (ΔΕΕ, Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως, απόφαση της 14.5.2019, C-391/16, C-77/17 και C-78/17, ... κατά ........, σκέψεις 74 – 75). Οι ανωτέρω οδηγίες 2011/95/ΕΚ και 2013/32/ΕΕ πρέπει λοιπόν όχι μόνο να συνάδουν με τους κανόνες της Σύμβασης της Γενεύης αλλά και να ερμηνεύονται με τέτοιον τρόπο ώστε να τηρείται το επίπεδο προστασίας, το οποίο εγγυώνται οι εν λόγω συμβατικοί κανόνες. Περαιτέρω, οι διατάξεις των ως άνω οδηγιών πρέπει να ερμηνεύονται συμπληρωματικά η μία προς την άλλη, υπό το πρίσμα της όλης οικονομίας και του σκοπού τους, σύμφωνα με την Σύμβαση της Γενεύης και τις λοιπές σχετικές «συναφείς» διεθνείς συμβάσεις, κατά τα αναφερόμενα στο άρθρο 78 παρ. 1 ΣΛΕΕ, κατά την ερμηνεία δε αυτή θα πρέπει επίσης να γίνονται σεβαστά τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζει ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣτΕ Ολομ. 2347, 2348/2017, πρβλ. ΔΕΕ, αποφάσεις της 8.5.2014, C-199/12 έως C-201/12, X και λοιποί, σκέψεις 39 και 40, και της 26.2.2015, C-472/13, ....., σκέψεις 22 και 23). Τα δε κράτη μέλη οφείλουν όχι μόνο να ερμηνεύουν το εθνικό δίκαιό τους κατά τρόπο σύμφωνο με το δίκαιο της Ένωσης, αλλά και να μεριμνούν ώστε να μην στηρίζονται σε ερμηνεία αντίθετη προς τα θεμελιώδη δικαιώματα που προασπίζει η έννομη τάξη της Ένωσης ή προς τις λοιπές γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης (βλ. ΣτΕ 2347, 2348/2017, ΔΕΕ, Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως, απόφαση της 21.12.2011, C-411/10 και C-439/10, .... και λοιποί, σκέψη 77).
38. Επειδή, ο λόγος αυτός, με τον οποίο δεν προβάλλεται αντίθεση του ν. 4636/2019 προς την οδηγία 2013/32/ΕΕ αλλά προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη αντίκειται στις διατάξεις του νόμου και της οδηγίας, είναι παραδεκτός, απορριπτομένων των περί του αντιθέτου ισχυρισμών του Δημοσίου, η δε εξέτασή του προηγείται της έρευνας των λοιπών προβαλλομένων αιτιάσεων που αφορούν άλλα ζητήματα νομιμότητας –συνδρομή λοιπών απαιτουμένων προϋποθέσεων («κριτηρίων») για την έκδοσή της και τεκμηρίωση- της ένδικης κοινής υπουργικής απόφασης. Περαιτέρω, κατά τα ήδη εκτεθέντα, με το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/32/ΕΕ (βλ. και άρθρο 85 του ν. 4636/2019), προβλέπεται ότι μια χώρα μπορεί να θεωρηθεί ως πρώτη χώρα ασύλου για συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία εφόσον συντρέχει, μεταξύ άλλων, η προϋπόθεση ότι ο αιτών αλλοδαπός θα γίνει εκ νέου δεκτός στην χώρα αυτήν, ενώ το άρθρο 38 της οδηγίας, σχετικά με τις ασφαλείς τρίτες χώρες, ορίζει, στην παράγραφο 4 (βλ. και άρθρο 86 παρ. 4 του ν. 4636/2019), ότι «όταν η τρίτη χώρα δεν επιτρέπει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε αυτός να έχει πρόσβαση σε διαδικασία σύμφωνα με τις βασικές αρχές και εγγυήσεις που περιγράφονται στο κεφάλαιο II [της οδηγίας 2013/32/ΕΕ]», προβλέπει δηλαδή, στην περίπτωση αυτήν, την συνέχιση της εξέτασης της αίτησης διεθνούς προστασίας, η οποία προηγουμένως είχε κριθεί ως απαράδεκτη κατά τις διατάξεις περί ασφαλών τρίτων χωρών. Συνάγεται ότι, σε αντίθεση με το άρθρο 35 της οδηγίας, το οποίο εξαρτά την εφαρμογή της έννοιας της πρώτης χώρας ασύλου από την δυνατότητα επανεισδοχής του αλλοδαπού αιτούντος διεθνή προστασία στην χώρα αυτή, το άρθρο 38 παρ. 4 δεν αναγορεύει, κατά το γράμμα του, την δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην τρίτη χώρα σε προϋπόθεση εφαρμογής της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας. Κατά την πάγια, όμως, νομολογία του ΔΕΕ, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της αλλά και το πλαίσιο, στο οποίο εντάσσεται, καθώς και οι σκοποί που επιδιώκονται με την ρύθμιση της οποίας η ερμηνευόμενη διάταξη αποτελεί μέρος (βλ. ενδεικτικά αποφάσεις του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 17.11.1983, C-232/82, ...., σκέψη 18, και του ΔΕΕ της 26.3.2019, C-202/18 και C-238/18, ..... και ...κατά Λεττονίας, σκέψη 45). Εν προκειμένω, οι σχετικές με τις περιπτώσεις απαραδέκτων αιτήσεων διεθνούς προστασίας διατάξεις της οδηγίας 2013/32/ΕΕ πρέπει να ερμηνεύονται, ενόψει και των οριζομένων στο άρθρο 18 του Χάρτη (ανωτέρω σκέψη 8), κατά τρόπο ώστε να εξυπηρετείται ο επιδιωκόμενος από την οδηγία αυτή σκοπός της εξασφάλισης της κατά το δυνατόν ταχείας εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας (βλ. ΔΕΕ, απόφαση της 29.7.2019, C-556/17, ......, σκέψη 53). Ο σκοπός αυτός αποτυπώνεται στην αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας, κατά την οποία «Είναι προς το συμφέρον τόσο των κρατών μελών όσο και των αιτούντων διεθνή προστασία να λαμβάνεται απόφαση επί των αιτήσεων το συντομότερο δυνατό» (βλ. ανωτέρω σκέψη 12), και διαπνέει σημαντικό αριθμό διατάξεών της, οι οποίες προβλέπουν ότι οι σχετικές με την διαδικασία εξέτασης των αιτημάτων διεθνούς προστασίας πράξεις των αρμοδίων εθνικών αρχών πρέπει να πραγματοποιούνται «το ταχύτερο δυνατόν» (μεταξύ άλλων, άρθρο 31 παρ. 2). Ερμηνευόμενο δε υπό το πρίσμα αυτό, το άρθρο 38 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 του ν. 4636/2019) έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός τρίτης χώρας ως ασφαλούς εφόσον δεν προκύπτει ότι θα καταστεί εφικτή η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα διότι, στην αντίθετη περίπτωση, θα παρατεινόταν απλώς ο χρόνος εξέτασης του υποβληθέντος αιτήματος διεθνούς προστασίας και η αβεβαιότητα του αιτούντος ως προς το καθεστώς παραμονής του στην χώρα στην οποία υπέβαλε το αίτημα, χωρίς να αποκλείεται ο κίνδυνος επαναπροώθησής του σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποστεί δίωξη (πρβλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, απόφαση της 5.3.1986, ... [....] κατά Ολλανδίας, αριθμός προσφυγής .....) και το ενδεχόμενο διατάραξης των διεθνών σχέσεων των κρατών. Η άποψη ότι η δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού αιτούντος προστασία στην τρίτη χώρα αποτελεί προϋπόθεση του χαρακτηρισμού τρίτης χώρας ως ασφαλούς, έχει αποτυπωθεί εξάλλου σε κείμενα ηπίου δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης (Σύσταση R(97)22 και κατευθυντήριες οδηγίες της 1.7.2009 της Επιτροπής Υπουργών) και έχει υποστηριχθεί και από μερίδα της θεωρίας του διεθνούς δικαίου (ιδίως Stephen H. Legomsky, Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, σε International Journal of Refugee Law, 2003, σελ. 567 επομ.), ενώ την έχουν υιοθετήσει δικαστήρια και άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ολλανδικό Συμβούλιο της Επικρατείας, απόφαση 201609584/1/V3 της 13.12.2017). Περαιτέρω, η διαπίστωση της συνδρομής της προϋπόθεσης της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα περιλαμβάνει την εξέταση τόσο του υφιστάμενου στην εν λόγω χώρα νομικού καθεστώτος (ήτοι της τυχόν ανάληψης σχετικής νομικής υποχρέωσης εκ μέρους της τρίτης χώρας) όσο και της εν τοις πράγμασι συμμόρφωσης της τρίτης χώρας προς τις αναληφθείσες σχετικές υποχρεώσεις της. Από τα ανωτέρω εκτεθέντα συνάγεται ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος καταρτίσει εθνικό κατάλογο γενικά ασφαλών τρίτων χωρών, κάνοντας χρήση της παρεχομένης από το άρθρο 38 παρ. 2 της οδηγίας σχετικής ευχέρειας, δεν επιτρέπεται, για τους λόγους ταχείας ολοκλήρωσης της εξέτασης των αιτημάτων διεθνούς προστασίας που αναφέρθηκαν παραπάνω, να χαρακτηρισθεί κανονιστικώς ως ασφαλής, τρίτη χώρα εφόσον δεν διαπιστώνεται η συνδρομή της προαναφερθείσας προϋπόθεσης – της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής στην χώρα αυτή – και ως προς τα δύο προεκτεθέντα επί μέρους σκέλη της. Κατά τη γνώμη, όμως, των Συμβούλων Ι. Σύμπλη και Ε. Σκούρα, οι οποίοι μειοψήφησαν, η έκδοση κανονιστικής πράξης χαρακτηρισμού τρίτης ασφαλούς χώρας για συγκεκριμένες κατηγορίες αιτούντων άσυλο (κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 και τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 86 του νόμου 4636/2019) περιορίζεται μόνο σε γενική εκτίμηση αν μία χώρα ικανοποιεί τα κριτήρια που περιγράφονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 (άρθρο 86 παρ. 1 του ν. 4636/2019). Αντιθέτως, το ζήτημα αν μια τρίτη χώρα επιτρέπει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της, δεν αφορά το αν η χώρα αυτή είναι γενικώς ασφαλής, αλλά με το αν είναι (στην συγκεκριμένη περίπτωση) προσβάσιμη και επομένως συνδέεται αποκλειστικά με το αν η αίτηση θα απορριφθεί ως απαράδεκτη (κατά το άρθρο 33 παράγραφος 2 στοιχείο γ της οδηγίας) ή θα εξετασθεί κατ’ ουσίαν (σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παράγραφο 4 του άρθρου 38 της οδηγίας- βλ. απόφαση του ΔΕΕ της 14.5.2020, ......, C-924/19 .... και C-925/19 ...., σκ.153), δηλαδή με ζήτημα το οποίο καταρχήν εξακριβώνεται κατά τη στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης (βλ. προτάσεις γενικού εισαγγελέα στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-924/19 ... και C-925/19 ...., ιδίως σκ. 111, 114, 127). Σε περίπτωση που, όπως εν προκειμένω, προκύπτει ότι χώρα που έχει χαρακτηρισθεί ως ασφαλής τρίτη χώρα για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων άσυλο με κανονιστική πράξη, δεν δέχεται για ορισμένο χρονικό διάστημα αιτούντες άσυλο, η κανονιστική αυτή πράξη δεν είναι ακυρωτέα (ακυρωτέα θα ήταν σε περίπτωση έλλειψης των προϋποθέσεων της παραγράφου 1 του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32). Προκειμένου όμως να διασφαλισθεί η πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων της οδηγίας 2013/32 (ο σκοπός της οποίας συνίσταται στη διασφάλιση πραγματικής, ευχερούς και ταχείας πρόσβασης στη διαδικασία χορήγησης διεθνούς προστασίας), ερμηνευόμενων υπό το φως των άρθρων 18 και 47 του Χάρτη, πρέπει να γίνει δεκτό ότι εάν κατά τον χρόνο υποβολής αίτησης ασύλου είναι ήδη γνωστό ότι η τρίτη χώρα δεν θα επιτρέψει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της, η αίτηση ασύλου δεν δύναται να απορριφθεί ως απαράδεκτη κατ’ επίκληση της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας, αλλά ανακύπτει υποχρέωση εξέτασής της κατ’ ουσίαν, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παράγραφο 4 του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 (άρθρο 86 παρ. 5 του ν. 4636/2019). Μειοψήφησαν, επίσης, ο Σύμβουλος Δ. Κυριλλόπουλος και η Πάρεδρος Μαρία – Ελένη Παπαδημήτρη, οι οποίοι υποστήριξαν την άποψη ότι, όπως προκύπτει από τη διάταξη του άρθρου 38 παρ. 4 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, το ζήτημα της δυνατότητας της εισδοχής ή της επανεισδοχής του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα εξετάζεται κατά τον χρόνο της εκτέλεσης της απόφασης της αρμόδιας εθνικής αρχής με την οποία απορρίπτεται το αίτημα διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτο για τον λόγο αυτόν και, συνεπώς, δεν αποτελεί στοιχείο της νομιμότητας της κανονιστικής πράξης περί χαρακτηρισμού γενικώς τρίτης χώρας ως ασφαλούς ή της ατομικής πράξης με την οποία απορρίπτεται το ίδιο αίτημα.
43. Επειδή, ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχε εισαχθεί προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία, μεταξύ άλλων, του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ. Ειδικότερα, στις υποθέσεις C-924/19 και C-925/19, ... και λοιποί, ουγγρικό δικαστήριο είχε υποβάλει – επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικών πράξεων της εθνικής διοικητικής αρχής – το εξής προδικαστικό ερώτημα (υπό 2δ στην σκέψη 79 της σχετικής απόφασης της 12.5.2020 του Τμήματος Μείζονος Συνθέσεως του ΔΕΕ): «Συνάγεται από το άρθρο 33, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, στοιχεία β΄ και γ΄, καθώς και από τα άρθρα 35 και 38 της [οδηγίας 2013/32/ΕΕ], σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη, ότι η επανεισδοχή στην τρίτη χώρα αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την εφαρμογή των αντίστοιχων λόγων απαραδέκτου, ήτοι για τη λήψη απόφασης ερειδόμενης σε έναν τέτοιο λόγο ή αρκεί η διαπίστωση ότι συντρέχει η εν λόγω προϋπόθεση μόνο κατά τη στιγμή της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης;». Το Δικαστήριο, όμως, έκρινε το ως άνω ερώτημα απαράδεκτο με τις σκέψεις ότι το αιτούν εθνικό δικαστήριο δεν εξήγησε τον λόγο για τον οποίο εκτίμησε ότι δεν μπορούσε να αποφανθεί επί των διαφορών που εκκρεμούσαν ενώπιόν του χωρίς να λάβει απάντηση επί του εν λόγω ερωτήματος (σκέψεις 172 – 174 της ως άνω απόφασης της 12.5.2020). Ο Γενικός Εισαγγελέας ....., πάντως, είχε υποστηρίξει συναφώς με τις προτάσεις του (σημείο 127) τα ακόλουθα: «Ενώ η ύπαρξη επιβεβαιωμένης επανεισδοχής αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση αποφάσεως ερειδομένης στον λόγο της πρώτης χώρας ασύλου του άρθρου 33, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, η εισδοχή ή επανεισδοχή στην “ασφαλή τρίτη χώρα” πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά τη στιγμή της εκτελέσεως αποφάσεως ερειδομένης στον ομώνυμο λόγο, που μνημονεύεται στο άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της ίδιας οδηγίας». Ενόψει τούτων, γεννώνται εύλογες αμφιβολίες ως προς την έννοια του άρθρου 38 της οδηγίας και, ως εκ τούτου, το παρόν Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να αναβληθεί η οριστική κρίση επί της κρινόμενης αίτησης καθ’ ό μέρος αυτή στρέφεται κατά του χαρακτηρισμού της Τουρκίας ως ασφαλούς τρίτης χώρας για ορισμένες κατηγορίες αλλοδαπών με την 458568/15.12.2021 κοινή απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών και του Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου και να διατυπωθούν τα παρατιθέμενα στο διατακτικό προδικαστικά ερωτήματα προς το ΔΕΕ. Λαμβανομένου δε περαιτέρω υπόψη ότι τα ζητήματα ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου, για τα οποία διατυπώνονται τα προδικαστικά ερωτήματα, αφορούν, κυρίως ως εκ της φύσεως της προσβαλλόμενης πράξης ως κανονιστικής, μεγάλο αριθμό υποθέσεων με επείγοντα χαρακτήρα που εμπίπτουν στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τον χώρο ελευθερίας, ασφαλείας και δικαιοσύνης και ιδίως τις πολιτικές σχετικά με τους ελέγχους στα σύνορα, το άσυλο και τη μετανάστευση (Κεφάλαιο 2 του Τίτλου V του Τρίτου Μέρους της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης), το Δικαστήριο υποβάλλει το αίτημα να υπαχθεί η παρούσα αίτηση για έκδοση προδικαστικής απόφασης στην ταχεία διαδικασία του άρθρου 105 του Κανονισμού Διαδικασίας του ΔΕΕ (ΕΕ L 265/2012).
