Article 34 - Social security and social assistance
Key facts of the case:
In 2019, the Supreme Court of Cassation filed several constitutional legitimacy questions to the Constitutional Court, challenging Art. 1, par. 125 of the Law No. 190/2014 “Stability Law 2015” governing birth and maternity allowances. The challenged disposition included among potential beneficiaries only third-country citizens holding an EU long-term residence permit, instead of a regular residence permit. According to the Court of Cassation, this regulation represents a violation of the principle of non-discrimination in the access to social security and social assistance.
Key legal question raised by the Court:
In 2020, the Constitutional Court decided to merge the questions into one case and make a preliminary reference to the EU Court of Justice which was requested to clarify whether the above-mentioned welfare provisions could be included in those governed by Art. 34 of the EU Charter. The CJEU replied to the question (judgment of 2. September 2021, in Case C-350/2021, O. D. and Others), confirming that both benefits fall within the scope of the right to equal treatment under Article 12 of Directive 2011/98 EU, which gives concrete expression to Article 34 of the Charter, specifically invoked as a parameter by the referring court. Based on this interpretation, the Constitutional Court held that the applicable Italian legislation governing the two welfare provisions discriminates between nationals and third-country citizens, as well as between third-country citizens depending on the type of residence permits. This legislative regulation consequently violates Art. 3 (principle of equality) and Art. 31 (protection of family and childhood) of the Italian Constitution. It further violates Art. 117.1 of the Constitution, based on which the legislator must respect EU and international legal obligations – in this specific case Art. 34 of the EU Charter.
Outcome of the case:
The legislative dispositions governing maternity and birth vouchers were deemed unconstitutional since they introduce an unjustified discrimination between foreign applicants. The provisions became, therefore, available to all third-country nationals holding a regular residence permit.
1.1.3 The first paragraph of Article 117 of the Constitution would therefore be violated in relation to Articles 20, 21, 24, 33 and 34 of the Charter. The above-mentioned provisions of the Charter enshrine "the principle of equality and the prohibition of discrimination, including on the grounds of nationality, recognise the right of children to "the protection and care necessary for their well-being", guarantee "the protection of the family in legal, economic and social terms"" and protect "the right of access to social security benefits and social services that provide protection".
1.2 The Court of Cassation recalls that it is permissible to raise questions of constitutionality centred both on the violation of internal parameters and on the conflict with the corresponding rules of the Charter.
...
2.1.3 Lastly, the referring court alleges a violation of Article 117, first paragraph of the Constitution, in relation to Articles 20, 21, 24, 33 and 34 of the Charter. The principle of equality, the prohibition of discrimination, the right of children to benefit from the care necessary for their well-being, the legal, economic and social protection of the family, the right of access to social security benefits would be infringed.
3. By Order No. 182 of 2020, this Court merged the cases, on the ground that it was appropriate to deal with the questions referred by the applicants together (paragraphs 1 and 2 of the Considerations in law), and referred a question to the Court of Justice of the European Union asking whether the childbirth allowance and the maternity allowance were covered by the protection enshrined in Article 34 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union and the related principle of equal treatment in the field of social security.
4. The Court of Justice of the European Union, Grand Chamber (judgment of 2 September 2021 in Case C-350/2021 O. D. and Others), answered in the affirmative to the questions referred for a preliminary ruling by this Court and recognised that both benefits fall within the scope of the right to equal treatment, on the basis of Article 12 of Directive 2011/98 EU, which gives concrete expression to Article 34 of the Charter, specifically invoked as a parameter by the referring court.
7. It is therefore for this Court to ascertain whether the provisions censured infringe, at the same time, the constitutional principles and the guarantees enshrined in the Charter, as they complement each other, thus enriching instruments for the protection of fundamental rights (Order No 182 of 2020, point 3.1. of the Recitals in Law). The questions, therefore, are admissible and must at this point be examined on the merits.
9. The questions raised further concern the issue of equal treatment for third-country nationals, as defined by Directive 2011/98/EU, which in turn is closely linked to Article 34 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. [...] And this Court, in dealing with the questions submitted to it by assessing both the rules of national law and the rules of European Union law, in the present case connected with the provisions of the Charter, must then 'provide not only its own referring court, but also all the Italian courts, with a ruling having erga omnes effect, which is binding upon those courts in any relevant dispute of which they may be seised' (paragraph 40).
10. This is, in its national and European context, the legal framework within which the questions raised by the referring court are set. They must be examined in the light of the "inseparable connection between the constitutional principles and the rights referred to by the Court of Cassation and those recognised by the Charter, enriched by secondary law, which are complementary and harmonious" (Order No 182 of 2020, point 3.2. of the Consideration in law). [...] In a framework in which multiple sources interact, this Court is entrusted with the task of ensuring a systemic, and not fractionated, protection of the rights safeguarded by the Constitution, also in synergy with the Nice Charter, and of assessing the balance implemented by the legislature, in a perspective of maximum expansion of the guarantees.
12.1. The restriction of benefits envisaged by the challenged provisions therefore contravenes Article 117, first paragraph of the Constitution, in relation to secondary European law and Article 34 of the Charter. The latter provision, in enshrining the right to social and housing assistance, aims to "guarantee a decent existence to all those who lack sufficient resources" (Court of Justice of the European Union, Grand Chamber, judgment of 24 April 2012 in Case C-571/10 Kamberaj). According to Article 34(1) of the Charter, the Union recognises and respects the right of access to social security benefits and social services providing protection in cases such as maternity, sickness, industrial accidents, dependency or old age, as well as in the event of loss of employment, in accordance with the rules laid down by Union law and national laws and practices. Article 34(2) of the Charter grants every person residing or moving legally within the Union the right to social security benefits and social advantages, in accordance with Union law and national laws and practices. The Court of Justice of the European Union examined both the childbirth allowance and the maternity allowance in a unitary perspective, in order to bring them both within the sphere of protection ensured by Article 34 of the Charter. It held that the right to equal treatment in the field of social security, defined in its essential content by Directive 2011/98/EU, 'gives concrete expression to the right of access to social security benefits laid down in Article 34(1) and (2) of the Charter' (Court of Justice of the European Union, Grand Chamber, judgment of 2 September 2021, paragraph 46).
13. The principle of equal treatment in the field of social security, in the terms outlined by the Charter and secondary legislation and then reaffirmed by the Court of Justice of the European Union, is linked to the principles enshrined in Articles 3 and 31 of the Constitution and corroborates and illuminates their axiological content, with the aim of promoting a broader and more effective integration of third-country nationals.
1.1.3 Sarebbe violato, dunque, l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE. Le citate previsioni della CDFUE sanciscono «il principio di eguaglianza ed il divieto di discriminazioni, anche per la cittadinanza, riconoscono il diritto dei bambini alla “protezione e alle cure necessarie per il loro benessere”, garantiscono “la protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale”» e tutelano «il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione».
1.2 La Corte di cassazione ricorda che è consentito sollevare questioni di legittimità costituzionale incentrate, sia sulla violazione dei parametri interni, sia sul contrasto con le corrispondenti norme della CDFUE.
2.1.3 Il giudice a quo prospetta, infine, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 CDFUE. Sarebbero lesi il principio di eguaglianza, il divieto di discriminazioni, il diritto dei bambini di beneficiare delle cure necessarie per il loro benessere, la tutela giuridica, economica e sociale della famiglia, il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale.
3. Con l’ordinanza n. 182 del 2020, questa Corte ha riunito i giudizi, in ragione dell’opportunità di una trattazione unitaria delle questioni formulate dai rimettenti (punti 1 e 2 del Considerato in diritto), e ha interpellato la Corte di giustizia dell’Unione europea circa la riconducibilità dell’assegno di natalità e dell’assegno di maternità alla tutela sancita dall’art. 34 CDFUE e al connesso principio di parità di trattamento nel settore della sicurezza sociale.
4. La Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione (sentenza 2 settembre 2021, nella causa C-350/2021, O. D. e altri), ha risposto affermativamente ai quesiti pregiudiziali formulati da questa Corte e ha riconosciuto che entrambe le provvidenze rientrano nell’ambito di applicazione del diritto alla parità di trattamento, in base all’art. 12 della direttiva 2011/98 UE, che concretizza l’art. 34 CDFUE, specificamente invocato come parametro dal giudice a quo.
7. Spetta dunque a questa Corte accertare se le disposizioni censurate infrangano, in pari tempo, i principi costituzionali e le garanzie sancite dalla CDFUE, nel loro vicendevole integrarsi, in un arricchimento degli strumenti di tutela dei diritti fondamentali (ordinanza n. 182 del 2020, punto 3.1. del Considerato in diritto). Le questioni, pertanto, sono ammissibili e devono essere a questo punto scrutinate nel merito.
9. Le questioni sollevate investono anche il tema della parità di trattamento per i cittadini dei Paesi terzi, definita dalla richiamata direttiva 2011/98/UE, a sua volta strettamente connessa con l’art. 34 CDFUE. […] E questa Corte, nell’affrontare le questioni che le sono sottoposte valutando sia le norme di diritto nazionale sia le norme del diritto dell’Unione, nel caso di specie connesse con le disposizioni della CDFUE, deve poi «fornire non solo al proprio giudice del rinvio, ma anche all’insieme dei giudici italiani, una pronuncia dotata di effetti erga omnes, vincolante tali giudici in ogni controversia pertinente di cui potranno essere investiti» (punto 40).
10. Questo è, nelle sue coordinate nazionali ed europee, il quadro normativo in cui si collocano le questioni poste dal rimettente. Esse devono essere scrutinate alla luce della «connessione inscindibile tra i princìpi e i diritti costituzionali evocati dalla Corte di cassazione e quelli riconosciuti dalla CDFUE, arricchiti dal diritto secondario, tra loro complementari e armonici» (ordinanza n. 182 del 2020, punto 3.2. del Considerato in diritto). […] In un quadro che vede interagire molteplici fonti, è affidato a questa Corte il compito di assicurare una tutela sistemica, e non frazionata, dei diritti presidiati dalla Costituzione, anche in sinergia con la Carta di Nizza, e di valutare il bilanciamento attuato dal legislatore, in una prospettiva di massima espansione delle garanzie.
12.1. La restrizione dei benefici prevista dalle disposizioni censurate contrasta dunque con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione al diritto europeo secondario e all’art. 34 CDFUE. Tale ultima previsione, nel sancire il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa, mira a «garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti» (Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, sentenza 24 aprile 2012, nella causa C-571/10, Kamberaj). Secondo l’art. 34, paragrafo 1, CDFUE, l’Unione riconosce e rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia, oltre che in caso di perdita del posto di lavoro, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e dalle legislazioni e dalle prassi nazionali. L’art. 34, paragrafo 2, CDFUE riconosce a ogni persona che risieda o si sposti legalmente all’interno dell’Unione il diritto alle prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali, in conformità al diritto dell’Unione e alle legislazioni e alle prassi nazionali. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha esaminato sia l’assegno di natalità sia l’assegno di maternità in una prospettiva unitaria, per ricondurli entrambi dentro la sfera di protezione assicurata dall’art. 34 CDFUE. Essa ha affermato che il diritto alla parità di trattamento nel settore della sicurezza sociale, definito nei suoi contenuti essenziali dalla direttiva 2011/98/UE, «dà espressione concreta al diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale di cui all’articolo 34, paragrafi 1 e 2, della Carta» (Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, punto 46).
13. Il principio di parità di trattamento nel settore della sicurezza sociale, nei termini delineati dalla CDFUE e dal diritto derivato e poi ribaditi dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, si raccorda ai principi consacrati dagli artt. 3 e 31 Cost. e ne avvalora e illumina il contenuto assiologico, allo scopo di promuovere una più ampia ed efficace integrazione dei cittadini dei Paesi terzi.
