Article 21 - Non-discrimination
Article 47 - Right to an effective remedy and to a fair trial
Article 48 - Presumption of innocence and right of defence
Article 52 - Scope and interpretation
Key facts of the case:
The appellant has lived in the Netherlands since 1998. In 2008 she received the Dutch nationality. This was withdrawn by the State Secretary of Justice and Security at a later stage, because he found out that the appellant had probably been guilty of, among other things, preparing attacks, ordering the murders of and attacking and killing Tutsis in Rwanda before and during the genocide in 1994. She had never mentioned this. If it had been known that she had probably been guilty, of in fact, crimes referred to in Article 1(F) in the Refugee Convention she would never have received the Dutch nationality in the first place. The appellant claims that based on the Dutch Act on the Dutch Nationality there should have been strong evidence for these crimes, contrary to the Refugee Convention, which relies on a strong suspicion. Therefore, she has been discriminated on the basis of being a refugee, because these stipulations would not have been used for withdrawing Dutch citizenship, and thus, Union citizenship, if someone had not been a refugee. The Council of State judges that a strong suspicion of violating the Dutch legal order would also have been sufficient in the case of non-refugees, so that there is no discrimination on the basis of being a refugee or not. The appellant also claims that her right to an effective remedy and a fair trial has been violated, because the State Secretary based his decision to withdraw her Dutch nationality on an official individual report about her activities which does not have enough value in terms of evidence and the District Court agreed with the State Secretary. The Council of State holds that she has been informed of enough relevant details and that the court has read more details in confidential underlying research reports, so that her rights have not been violated. Finally, the appellant claims that she should have been presumed to be innocent of a criminal charge. However, the Council of State holds that she has not been accused of committing a crime, with as a result the withdrawal of the Dutch nationality as a sanction. The withdrawal of the Dutch nationality is a mere administrative measure. A strong suspicion of someone having committed crimes is enough to balance the interest of the Dutch legal order against the interests of the person involved. There is no question of a criminal charge, and therefore the presumption of innocence does not play a part.
Key legal question raised by the Court:
Is the appellant discriminated on the basis of being a refugee when her Dutch nationality is withdrawn due to serious reasons to suspect that she has committed crimes before and during the genocide in Rwanda in 1994, without there being hard evidence which is supposed to be required for non-refugees whose Dutch nationality may be withdrawn? Has her right to an effective remedy and a fair trial been violated now that the court based its decision about her activities on a “mere” official individual report? Should the appellant have been presumed innocent of a criminal charge?
Outcome of the case:
The Council of State judges that the answer is negative in every respect. Non-refugees would also have lost their Dutch nationality without hard evidence if there had been serious reasons to suspect them of activities against the Dutch legal order. The State Secretary and the District Court have read not only the official individual report, but also underlying confidential research, which is enough to give rise to strong reasons to suspect someone of activities against the Dutch legal order. Finally, the withdrawal of the Dutch nationality is an administrative measure in which there is a balance of interests, without there being a criminal charge. The implications of this judgement are that someone who does not mention activities which may be against the Dutch legal order when applying for Dutch citizenship may lose his or her Dutch nationality at a later stage.
5.[The appellant] argues that the District Court interpreted the application of Article 14, paragraph 1 of the Law on Netherlands Nationailty in an inaccurate way, because the Court assumed that a mere suspicion of someone being guilty of concealing serious crimes is enough for the withdrawal of Dutch citizenship. [The appellant] feels that Article 14, paragraph 1, of the Law on Netherlands Nationailty requires that the concealed crimes must have been proven. The view of the Secretary of State that he uses the system of Article 1(F) by means of Article 9, paragraph 1, opening sentence and under a of the Law on Netherlands Nationailty ant that it therefore suffices to use a “reasonable suspence” of taking part in genocide, conflicts with Article 14, paragraph 1 of the Law on Netherlands Nationailty and therefore conflicts with the principle of legality and legal certainty. According to [the appellant] the application of Article 14 of the Law on Netherlands Nationailty, about the withdrawal of the Di]utch nationality, requires hard evidence, whereas the application of Article 9 of that Act only requires a suspicion of proof according to the legislator. Referring to the CJEU judgement of 16 October, Glencore, ECLI:EU:2019:861, [the appellant] argues that the Secretary of State, im view of Article 20 of the TFEU, must adequatelu prove with objective information that serious crimes have been concealed. The construction used by the Secretary of State leads to an infringement of the prohibition laid down in Article 21 of the EU Charter, because Dutch individuals who were, originally, refugees, as referred to im Article 1(F) may lose their Union citizenship, whereas this does not apply to Dutch individuals who were not originally refugees. ( . . .)
The argument that the Secretary of State, in view of the Glencore judgement, and Article 20 of the TFEU should adequately prove that serious crimes have been concealed when he withdraws Union citizenship, with objective information, fails, if only because of the fact that this judgement is about evidence in view of Directive 2006/112/EC about the system of value added tax (hereinafter: VAT). Providing evidence in the framework of Article 14 of the Law on Netherlands Nationailty is a different matter. The argument that the construction used by the Secretary of State leads to an infringement in the sense of Article 21 of the EU Chartre also fails. It is clear that the Secretary of State pursuant to Article 14, paragraph 1 of the Law on Netherlands Nationailty in conjunction with Article 9, paragraph 1, opening semtence and under a, may also withdraw Dutch citizenship of Dutch individuals who were not, originally, admitted as refugees and who concealed any relevant fact im order to obtain the Dutch nationality. Therefore, there is no infringement of the prohibition to discriminate in the sense of Article 21 of the EU Charter. The argument fails. .
(...)
The principle of an effective remedy
8. [The appellant] argues that the proof of evidence that the District Court used in the context of the official individual report is contrary to the Union legal principle of an effective legal remedy laid down in Article 47 of the EU Charter, which requires that the judicial court must be able to check whether the proof that the decision relies on, has been obtained with the observance of the rights safeguarded by Union law. According to [the appellant] this check is not possible, because the court relies, in principle, om the correctness of the contents of the official individual report, so that there is no effective judicial review. Therefore, the court, in view of the CJEU judgement of 17 December 2015, WebMindLicenses, ECLI:EU:C:2015:832, should have discarded the official individual report.
8.1. The referral to the judgement above-mentioned fails, only if this is about the situation in which the Inland Revenue Service uses evidence which has been obtained in a parallel penal procedure which has not come to an end yet in order to confirm abuse in the case of VAT. This is not the case here. It is important that the District Court had access to the underlying documents of the official individual report pursuant to Article 8:29 of the General Act on Administrative Law and checked whether the Secretary of State could have relied on this for his decision. Thus, the District Court complied with the requirement laid down in the CJEU judgement of 4 June 2013, ZZ v Secretary of State for the Home Department, ECLI:EU:C:2013:363, considerations 65-68, that the court, in view of Article 47 of the EU Charter, sees to it that, im case the competent national authority has not, in detail, an in full, made known the reasons on which a decision was based and the proof in question to the party involved, sees to it that this is limited to the least possible. According to this judgement the court, moreover, sees to it that the competent national authority has in any case informed the party involved of the essence of those reasons in such a way that he has sufficiently takem account of the confidentiality of the evidence required. The confidential chamber of the District Court has, just as the Council of State, judged that the limitation of the notification of the documents underlying the official individual report is justified, so that this requirement, too, has been complied with. Therefore, the proof that the District Court has acknowledged on the basis of the official individual report complies with the principle of an effective remedy laid down in Article 47 of the EU Charter. The argument fails.
The presumption of innocence
9. [The appellant] argues that the District Court discarded that the quasi-penal nature of these proceedings imply that Article 6, paragraphs 1 amd 3 of the ECHR and Article 48 of the EU Charter apply. In light of this [the appellant] argues, referring to among other thigs the ECtHR judgement Engel amd others v The Netherlands, ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, that both the Secretary of State and the District Court judged about here being guilty of genocide in conflict with the presumption of innocence, without this having been proved in a criminal procedure.
9.1. According to the Explanatory Notes to Article 48 of the EU Charter this Article had the same aim as Article 6, paragraphs 2 and 3 of the ECHR. It follows from Article 52, paragraph 3 of the EU Charter that the case law by the ECtHR must be taken into account when Article 48 of the EU Charter is relied on. . . .
9.3. In view of the above-mentioned the application of the first and the second standards to this case does not lead to the conclusion that this is a ‘criminal charge’. Even when the second and the third standards are regarded in conjunction, there is no reason to come to this conclusion. The Council of State relies on the ECTHR judgement of 25 June 2020, Ghoumid and other v France, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, in which the ECtHR judged that the withdrawal of the French nationality cannot be seen as a ‘criminal charge’ in the sense of Article 4 of the Seventh Protocol of the ECHR. Because [the appellant] did not argue that tjere are criminal proceedings parallel to this administrative procedure in the Netherlands, the presumption of innocence in the sense of Article 6, paragraph 2 of the ECHR and Article 48 of the EU Charter does not apply. . . .
12. [The applicant], finally, asks to Council of State to refer this case for a preliminary ruling to the CJEU. She proposed three questions about the compatibility of the withdrawal of Dutch citizenship pursuant tot Article 14, paragraph 1 of the Law on Netherlands Nationailty on the basis of a suspicion of concealing serious crimes with among other things Articles 21, 47 and 48 of the EU Charter.
12.1. The Council of State does not see a reason to refer the case to the CJEU for a preliminary ruling as the answer to the questions raised is not necessary in order to solve this dispute, in view of the considerations under 5.1, 8.1, and 9.1-9.3 (see CJEU judgement of 6 October 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, consideration 10).
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd voor de toepassing van artikel 14, eerste lid, van de RWN door ervan uit te gaan dat alleen al een vermoeden dat iemand schuldig is aan het verzwijgen van ernstige misdrijven voldoende is voor intrekking van het Nederlanderschap. [appellante] voert aan dat artikel 14, eerste lid, van de RWN vereist dat de verzwegen misdrijven bewezen moet zijn. Dit kan volgens [appellante] in dit geval alleen als de deelname aan genocide is bewezen. Het standpunt van de staatssecretaris dat hij via artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN gebruik maakt van de systematiek van artikel 1(F) en in dat kader kan volstaan met een 'redelijk vermoeden' van deelname aan genocide, verdraagt zich niet met artikel 14, eerste lid, van de RWN en is dus in strijd met het legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel. Volgens [appellante] gaat het bij de toepassing van artikel 14 van de RWN om intrekking van het Nederlanderschap, waarvoor de wetgever hard bewijs vereist, terwijl het bij de toepassing van artikel 9 van die wet gaat om het al dan niet verlenen van de nationaliteit, waarvoor de wetgever heeft volstaan met een bewijsvermoeden. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 16 oktober 2019, Glencore, ECLI:EU:C:2019:861, betoogt [appellante] dat de staatssecretaris, in het licht van artikel 20 van het VWEU, bij intrekking van het Unieburgerschap met objectieve gegevens genoegzaam moet bewijzen dat sprake is van het verzwijgen van ernstige misdrijven. De door de staatssecretaris toegepaste constructie leidt tot schending van het verbod op discriminatie van artikel 21 van het EU Handvest, omdat Nederlanders die van oorsprong vluchteling zijn, als bedoeld in artikel 1(F), op basis van vermoedens hun Unieburgerschap kunnen verliezen, terwijl dit niet geldt voor Nederlanders die niet van oorsprong vluchteling zijn. . . .
Het betoog dat de staatssecretaris, gelet op het arrest Glencore, in het licht van artikel 20 van het VWEU bij de intrekking van het Unieburgerschap met objectieve gegevens genoegzaam moet bewijzen dat sprake is van het verzwijgen van ernstige misdrijven en dat vermoedens onvoldoende zijn, faalt, alleen al omdat dit arrest gaat over de bewijsvoering in het licht van Richtlijn 2006/112/EG over het stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna: btw). De bewijsvoering in het kader van artikel 14 van de RWN kan niet daarmee worden gelijkgesteld. Het betoog dat de door de staatssecretaris toegepaste constructie leidt tot schending van het verbod op discriminatie in de zin van artikel 21 van het EU Handvest, faalt eveneens. Immers, de staatssecretaris kan krachtens artikel 14, eerste lid, van de RWN, gelezen in samenhang met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet, ook het Nederlanderschap intrekken van Nederlanders die van oorsprong niet als vluchteling zijn toegelaten en die enig relevant feit voor de verkrijging van het Nederlanderschap hebben verzwegen. Van een schending van het verbod op discriminatie in de zin van artikel 21 van het EU Handvest is dus geen sprake. Het betoog faalt.
(. . . )
Beginsel van effectieve rechtsbescherming
8. [appellante] betoogt dat de bewijskracht die de rechtbank heeft toegekend aan het individueel ambtsbericht niet verenigbaar is met het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming neergelegd in artikel 47 van het EU Handvest, dat vereist dat de rechterlijke instantie moet kunnen controleren of de bewijzen waarop een besluit steunt, zijn verkregen met inachtneming van de door het Unierecht gewaarborgde rechten. Volgens [appellante] is deze controle niet mogelijk, omdat de rechter in beginsel uitgaat van de juistheid van de inhoud van het individueel ambtsbericht en een doeltreffende rechterlijke toetsing daarmee ontbreekt. Daarom had de rechtbank, gelet op het arrest van het Hof van 17 december 2015, WebMindLicenses, ECLI:EU:C:2015:832, het individueel ambtsbericht buiten beschouwing moeten laten.
8.1. De verwijzing naar het hiervoor genoemde arrest treft geen doel, alleen al omdat dit gaat over de situatie dat de belastingdienst gebruik maakt van bewijzen die in een parallelle nog niet afgesloten strafprocedure zijn verkregen om misbruik inzake btw vast te stellen. Die situatie is hier niet aan de orde. Van belang is dat de rechtbank krachtens artikel 8:29 van de Awb inzage heeft gehad in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht en heeft getoetst of de staatssecretaris het besluit daarop heeft kunnen baseren. Hiermee heeft de rechtbank voldaan aan het vereiste uit het arrest van het Hof van 4 juni 2013, ZZ tegen Secretary of State for the Home Department, ECLI:EU:C:2013:363, punten 65-68, dat de rechter, in het licht van artikel 47 van het EU Handvest, erop toeziet dat, ingeval de bevoegde nationale autoriteit de redenen die ten grondslag liggen aan een besluit en het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal niet nauwkeurig en volledig bekend heeft gemaakt aan de betrokkene, dit beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke. Volgens dit arrest ziet de rechter er verder op toe dat de bevoegde nationale autoriteit aan de betrokkene hoe dan ook de essentie van die redenen op zodanige wijze heeft meegedeeld dat hij naar behoren rekening heeft gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal. De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft, evenals die van de Afdeling, beslist dat de beperking van de kennisneming van de aan het individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken gerechtvaardigd is, zodat ook aan dit vereiste is voldaan. De rechtbank heeft er in dit verband ook terecht op gewezen dat [appellante] beschikt over onder meer de relevante passages van het research report waarop het individueel ambtsbericht is gebaseerd. Daarom is de bewijskracht die de rechtbank heeft toegekend aan het individueel ambtsbericht verenigbaar met het beginsel van effectieve rechtsbescherming als bedoeld in artikel 47 van het EU Handvest. Het betoog faalt.
Onschuldpresumptie
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de quasi strafrechtelijke aard van deze procedure met zich brengt dat artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM en artikel 48 van het EU Handvest van toepassing zijn. In dat licht betoogt [appellante], onder verwijzing naar onder meer het arrest van het EHRM van 8 juni 1976, Engel en anderen tegen Nederland, ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, dat zowel de staatssecretaris als de rechtbank in strijd met de onschuldpresumptie een oordeel heeft geven over haar schuld aan genocide zonder dat dit in een strafrechtelijke procedure is komen vast te staan.
9.1. Volgens de toelichting bij artikel 48 van het EU Handvest is met dit artikel hetzelfde beoogd als met artikel 6, tweede en derde lid, van het EVRM. Uit artikel 52, derde lid, van het EU Handvest volgt dat bij de toetsing aan artikel 48 van het EU Handvest rekening moet worden gehouden met de jurisprudentie van het EHRM. . . .
9.3. Gezien het vorenstaande leidt toepassing van het eerste en het tweede criterium op dit geval niet tot de conclusie dat hier sprake is van een 'criminal charge'. Ook als het tweede en derde criterium in onderlinge samenhang worden bezien, bestaat geen aanleiding om tot die conclusie te komen. Voor dit oordeel vindt de Afdeling steun in het arrest van het EHRM van 25 juni 2020, Ghoumid e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, waarin het EHRM heeft geoordeeld dat de intrekking van de Franse nationaliteit niet kan worden aangemerkt als een 'criminal charge' in de zin van artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM. Omdat [appellante] verder niet heeft gesteld dat parallel aan deze bestuursrechtelijke procedure een strafrechtelijke procedure in Nederland loopt, is de onschuldpresumptie in de zin van artikel 6, tweede lid, van het EVRM en artikel 48 van het EU Handvest niet van toepassing. . . .
12. [appellante] verzoekt de Afdeling tot slot om prejudiciële vragen te stellen. Zij heeft drie vragen voorgesteld over de verenigbaarheid van de intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, eerste lid, van de RWN wegens een vermoeden van het verzwijgen van ernstige misdrijven met onder meer de artikelen 21, 47 en 48 van het EU Handvest.
12.1. De Afdeling ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien beantwoording van de opgeworpen vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil, gelet op wat is overwogen onder 5.1, 8.1 en 9.1-9.3 (zie het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10).